签约背景

沙皇俄国早就对中国蒙古地区抱有野心。1911年，沙俄策动外蒙古封建王公宣布“独立”后，次年又支持了外蒙古所谓的“自治”，并擅自同外蒙地方当局签订了《俄蒙协约》和《俄蒙商务专条》。清朝灭亡后，袁世凯政府为换取沙俄的援助和承认，屈从于沙俄的胁迫，于1913年11月5日签订了《中俄声明文件》5条和《中俄声明另件》4条，沙俄虽表面上承认外蒙古为“中国领土的一部分”，但北洋政府承认了《俄蒙协约》的内容和外蒙古所谓的“自治权”，实际默认了沙俄对外蒙古的控制权。

根据《中俄声明文件》第五款的规定，中、俄、蒙三方于1914年9月8日起在恰克图举行会议，商订“俄国及中国在外蒙古之利益暨各该处因现势发生之各问题”。参加会议的中国代表为都统衔毕桂芳、驻墨西哥公使陈篆，俄国代表为驻库伦领事密勒尔，外蒙古代表为司法副长希尔宁达木定、财务长察克都尔扎布。谈判中，沙俄极力扩大其侵略权益和外蒙的“自治权”，并威胁中国代表说，如果中国提出让外蒙“万难承认之条件”而使会谈“无效”的话，俄国就要“一再扩充承认蒙古政府事实上自治发生之效力”。谈判以《中俄声明文件》和《中俄声明另件》为基础，但在外蒙取消独立和外蒙的铁路、邮电、税则以及内外蒙古交界处不殖民等问题上，沙俄仍步步紧逼，欲谋求更多的权益。中国代表虽据理力争，但在北京政府“勿致决裂”的命令下，一再退让。如税则问题，双方本已形成定议，但在得知日本向中国提出《二十一条》，中日关系紧张的消息后，俄国乘人之危，推翻已有的定议，坚持苛刻的条件，加重内地商人在外蒙经商的困难。中国代表虽提请罢议，但袁世凯指示要“设法勉力解决”，向沙俄让步。再如俄国代表提出不得在与外蒙毗连的内蒙各旗殖民，中国代表立即表示拒绝讨论。俄国代表就以停止会议相要挟，北京政府便终以另行照会的形式，对俄国的提议予以承认。就是在这种情况下，1915年6月7日，中、俄、蒙三方代表在恰克图正式签订了《中俄蒙协约》。

签约过程

1915年6月7日，中俄蒙协约在恰克图签订，中国失去了在外蒙的实际统治权。

根据1913年中俄声明文件及附件，关于中国及俄国在外蒙的利益，均应由中、俄、蒙三方酌定地点，委派代表接洽。因此于1914年9月8日三方在恰克图开议商谈。

自1914年9月8日至今签订成立，费时达9个月。正式开会48次，会晤谈判也不下40次，才告完结。会议之所以迁延费时，是因为中国与俄、蒙间存有严重歧见，如：蒙古声明并无独立事情、取消帝号及“共戴”年号、外蒙境内铁路、邮政、中国驻库伦大员及其佐理专员的卫队名额、外蒙古司法诉讼、蒙境税则等问题。由于双方立场差距过大，致使中国一度打算撤使停议，但中国政府深知中国无力以武力收复外蒙，且中日“二十一条”要求日益严重，不得不委曲求全，签订了《中俄蒙协约》，共22条。中国只保存了徒具虚名的宗主权。1

主要内容

《中俄蒙协约》共有22条，其内容除确认和重申《中俄声明文件》、《中俄声明另件》及《俄蒙商务专条》外，还规定：外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗的名号，受民国总统册封，中俄不干涉外蒙古现有内政制度；外蒙有权与外国签订工商方面的国际条约；中国商货进入外蒙一律交纳内地货捐；外蒙境内的诉讼，华人被告时由俄国领事与中国驻库伦大员或其代表会审，俄国人被告时中国驻库伦大员仅可观审；外蒙境内的恰克图至张家口电线为外蒙政府产业等。同时，中国外交总长陆征祥和俄国公使秘密互换照会，规定中国不得在外蒙交界的内蒙古地区殖民。

条约原文

一九一五年六月七日，俄历一九一五年五月二十五日，恰克图。

大中华民国大总统，大俄罗斯帝国大皇帝，外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗，诚愿将外蒙古因现势发生之各问题公同协商解决，各派全权专使如左：

大中华民国大总统特派都统衔毕桂芳、少卿衔上大夫驻墨西哥特命全权公使陈篆；大俄罗斯帝国大皇帝特派驻蒙古外交官兼总领事国务正参议官亚力山大密勒尔；外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗特派司法副长额尔德尼卓囊贝子希尔甯达木定，财务长土谢图亲王察克都尔札布；为全权专使，各专使将所奉全权文凭互相校阅，俱属妥协，议定各款如下：

第一条 外蒙古承认民国二年十一月五日（俄历一千九百十三年十月二十三号）中俄声明文件及中俄声明另件。

第二条 外蒙古承认中国宗主权。中国、俄国承认外蒙古自治，为中国领土之一部分。

第三条 自治外蒙无权与各外国订立政治及土地关系之国际条约。凡关于外蒙古政治及土地问题，中国政府担任按照民国二年十一月五日（俄历一千九百十三年十月二十三日）中俄声明另件第二条办理。

第四条 外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗名号受大中华民国大总统册封，外蒙古公事文件上用民国年历并得兼用蒙古干支纪年。

第五条 按照中华民国二年十一月五日（俄历一千九百十三年十月二十三号）中俄声明文件第二及第三两条，中国、俄国承认外蒙自治官府有办理一切内政并与各外国订立关于自治外蒙工商事宜国际条约及协约之专权。

第六条 按照声明文件第三条，中国、俄国担任不干涉外蒙古现有自治内政之制度。