基本内容

市町村自治行政论

继旦公撰

周兆沅作序

清光绪卅三年(公元1907年),十一月

一

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孟继旦《行政论》图片

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国家之行政，官厅而己。然，近世各国行政之组职，不仅有官厅之官治行政，且有公共团体之自治行政。盖公共团体之与官厅，皆为国家之行政机关也。公共团体，虽为国家之机关，以行国家之事务，而其与官厅究有区别。官厅非人格也，官厅之行为，皆国家之行为，故官厅处理国家事务之职务，而非其义务，有一定范围之权限，而非其权利，以其一切职权属於国家，而非属於官厅也。公共团体，既为国家之机关，又为独立之人格。先有地方自治主体之存在，独立而为行为之源泉。凡其机关处理之事务，固为国家之行为，而无不自负其义务，自享其利权。故曰公共团体者，国家机关之人格也。日本公共团体，分为二级：上级为府、县、郡；下级为市、町、村。府、县、郡之为法人，则从法律命令，以处理属於府、县、郡之事务。市、町、村之为法人，本其权利义务，以处理市、町、村公共事务，从法律命令之事务，人尽知之。至公共事务云者，以广博之观念，决不能定其人格为何如之范围，而有为之解者曰：公共团体者，以国家之行政，为其地方人民之生存目的也，公共团体人格之范围，必先限於国家行政事务之范围，但国家之事务，何者？宜国家直接处理之，何者？宜委於公共团体以处理之，又不可不为区划其界限也。夫地方公共团体之为自治者，其要领在使地方人民自为处理直接关於团体之利益，而非直接关於国家全体利益之行政事务也，且由国家之政策运用。上言之，直接关於国家全体利益之政务，不可委於地方之自治团体，委於地方自治团体，反有四分五裂之不良结果，於是一依中央统一之机关，而出之固宜，乃观各国之行政组织，又无不并用集权与分权二策，而分为若者官治、若者自治之制度，其直接关於国家全体利益之政务，则国家以官厅直接施行之，直接关于地方利益之事务，则委于公共团体之自治以施行之。一以为政务之统一，期运用之灵活；一以为行政之适宜，求德泽之普及也。然国家究以如何之事务，专为直接关於地方人民之利益乎。国家之事务，大要分为外交、军事、财政、司法及内务等。外交、军事明为直接关於国家全体之利益，财政亦属於国家之事务，司法往时，多任地方之自治，近或有以为地方事务之一二，国而一般则视为直接关於国家全体之利益，皆属於国家之政务者，惟内务行政之事务，则为直接关於地方人民之利益，故地方公共团体之事务，可谓不离於内务行政之范围中矣。要之，公共团体之为人格，同时究为国家之机关，而其关於地方人民生存目的之事务，即是国家之事务，故不得不受国家之监督。且公共团体之，宜受国家监督者，实本其为国家机关性质而来也。抑闻之德、儒、伯、伦知理之论，地方自治制度也。一曰宜有学识者；二曰宜有德义心；三曰宜闲暇。盖当自治之任者，处理公共事务必量其缓急，辨其利害，时发表一已之意见，以谋於公众，非有学识之人，断难胜任。有胜任者矣，而自治团体，又要有德义心，若不养成地方人民，共同生活之精神，则未见自治之益，而先蒙其害，且自治之事务，在自劳而益人，自损而益人，非富厚有独立生计者，必无闲暇以尽力於公益，故欲图公共团体人格之成立者，本其公共生存之目的，而以保护人民幸福，补助国家之机关，舍此讵有他道哉。中国久重官治行政，近鉴於各国公共团体之发达，而国家因之日强，各省始讲求地方自治之制度，而苦无成书，吾友武昌孟君复心留学日本有年，近编《市町村自治行政论》，撮要提刚，切实可行，沅读而喜之，因为说明公共团体之为人格之性质及范围，又附德儒自治制度格言，所以解吾国人谋始之疑议，而并示其宗旨也。

二

同邑饶叔光书后

清光绪卅三年(公元1907年)十月

丁未(公元1907年)之秋，叔光奉奏，派至东洋游历，与同邑孟君复心晤於旅邸，语次，孟君出所辑《市町村自治行政论》见示，为纵谈者久之。叔光居东京考察有日，复涉静冈，既观其市，复观所属町村。凡长田、南槖、大里、清水等处，皆躬亲遍历，稻取生出模范等村制度，亦靡所不访，其所见之迹，若学堂、若病院、若桥梁道路，山，若森林；野。若农田水利，辅教养若青年、处女、耆老诸会，农业、渔业、信用诸组合，莫不经营惨淡，秩序井然，则喟然叹曰：“彼邦之治其乡邑，其措理固若此哉。”继思此非创设也。周礼建乡遂之官，汉师古法为三老啬夫游徼之制，诚以川谷异势，民生异俗，立一切之法，以概之万有不齐之地，必至捍格难入，故不若总大纲而为之经制，使不戾於此者，皆听芸芸者之自为擘画。而在上者，但施其董率制度而已，能使百废俱兴，盖在上者代营之，而情有不悉，不如使在下自营之，而隐无不知也。在下之一二人独营之，而力有不任，不如使下之众人共营之，而事而不举也。七月诗以授衣举趾筑场乘屋为言，类皆父老敦勉子弟，想见在下自营之意。孟子告滕君“友助扶持”诸语，与所谓众人共营者亦无不合。自治之事，古人已具，何必仿自泰东西。吾人所以取泰东西者，不过为古意寝失，因彼制度较为省便耳。且孟子所言，虽未见施设，而讽绎豳诗，与今日所见略同。而忠厚敦庞之风，则尤过之，又岂可仅以今日所见为止境哉？抑叔光於此颇有疑焉。考长田村人口万二千四百四十二，其岁出费已万二千八百卅四圆。南槖村人口二千一百六十四，其费亦五千七百七十五圆，私讶彼邦民力何以胜此。意者学校医药诸款，即未辨自治时，居民亦当私费，而此外诸款，以辨公同之业。其所获之数，仍将溢於所费之数欤？不然，何以为之而不倦也。复心留日本学政治久，其编是书，本讲堂口授，博参众说，条分缕析，吾知其心得甚多，愿益有以相诏，又窃愿吾国之言自治者，因此邦已然之迹，以进於《豳风》、《孟子》纯王之治也，於是乎书。