背景

自2008年7月份以来，为了探寻最有效的解决“三农”问题的具体办法和现实途径，枣庄市政府组织开展了对农村土地流转及有形市场建设、农业规模经营、粮食安全和农民收入等一系列“三农”关键问题的调研。通过调研总结和思考，充分借鉴我国其他地区农村土地改革实践的经验和教训，尝试创立了以土地使用产权改革为核心的“三位一体”农村土地使用产权制度改革模式，并着手开展了试点工作，在社会上引起了较大反响，深受广大人民群众的拥护。

改革原因

枣庄市推行农村土地使用产权改革基于以下三个方面的原因。

（一）农业生产力发展和建设现代农业的客观需要。随着工业化、城市化的推进、农业生产力的水平提高和农业综合生产能力的增强，就农业的内部而言，下一步关键是实行规模经营，发展现代农业。而发展农业规模经营，最需要解决的是如何在家庭承包，分散经营的土地制度下适应农业生产力发展要求，实现农业的规模经营。我国农村土地集体所有，家庭承包，已经法定，不能动摇，但法律政策允许农村土地使用权流转，这为农村土地使用制度改革和创新留下了空间。因此，现行的土地制度下实现农业规模经营。

（二）农民土地流转的期望和农业规模经营发展的现实需要。每个农村劳动力外出务工，年收入多在万元以上，而在家务农种粮，年收入不足千元，家庭经营农业的比较效益低，劳动力转移的步伐不断加快，加之部分农村老弱人群无力耕种土地，农村中的部分人群有转出土地的愿望。同时，由于一些种田能手、农民专业合作经济组织掌握规模农业、高效农业的种植及管理技术，有转入土地，实行规模经营、集约经营的强烈愿望。需要和可能的存在，一方面，要求搭建土地流转交易平台，满足农民流转期望收益，转出土地；另一方面，需要引导转出的土地实行规模经营，满足规模经营发展现实需要。同时，需要解决好规模经营发展中资金不足的根本问题。所有这些都需要对现行农村土地使用制度进行改革。

（三）基层的创造为推行改革创造条件。枣庄市早在2000年就开展了农村土地流转试点，2006年下半年率先在滕州市西岗镇创办了全国首家农村土地流转有形市场，实现了农村土地使用权上市交易流转。据调查，全市农民专业合作社达到640多家，除生产经营和服务性的合作社外，一些股份制的合作社也应运面生。2005年，滕州市龙阳镇朱二村部分农户以10棵枣树为一股，办起了龙朱大枣合作社。山亭区徐庄镇土山村会计张凯华等8位农民牵头，周边4个村的农民积极响应，办起了全省首家农村土地合作社，已发展入社农民280户，入社土地面积2977.3亩。调查中，我们发现这些合作社在发展中都遇到了土地使用权量化入股和融资困难的问题，这引发了我们的思考。为此，市政府决定以这两个合作社为基点，进行农村土地使用产权改革的探索。

目的

适应现代农业生产生产力发展的要求，顺应转移农民、发展农民、发展农业规模经营的趋向，实现农业规模化、集约代，建设现代农业，实现城乡统筹协调发展，建设社会主义新农村。

内容

依据

（一）枣庄市农村土地使用产权改革符合《农村土地承包法》等农村土地承包法律政策的要求。《农村土地承包法》第二条“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”。第三条“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”，第二十条“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长”。第二十六条“承包期内，发包方不得收回承包地。”第二十七条“承包期内，发包方不得调整承包地。”第三十二条“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。第四十二条“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产”。上述国家农村土地制度设计，说明我国农村土地属集体所有制，公有制的性质不能改变，不能私有化，农民土地承包权三十年不能变，但条件具备，土地使用权可以流转。而且，我国农村土地流转是在所有权、承包权、经营使用权三权分离的前提下进行的，允许土地使用权通过流转集中实现规模经营。

（二）农村土地使用权作为产权和资本符合《物权法》规定。《物权法》第一百一十七条“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”。第一百二十五条“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。第一百二十八条“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设”。按照《物权法》的上述规定，农村土地使用权，是法律赋予农民的基本财产权，通过政府确权发证的方式，明晰土地使用权的财产性质，强化土地使用权的财产权地位，并作为资本进行运营，这实际是依法还原了土地使用权的本来权能，是“物归原主”而不是“赠人玫瑰”。与国内一些地方土地改革实践中发放的“地权证”不同的是，枣庄市的“农村土地使用产权证”所确定的仅仅是土地使用产权，而不是包括土地承包权、所有权在内的更完整的产权。发放“地权证”最主要的目的是要分享土地升值的潜在效益，而发放“土地使用产权证”最主要的目的是追求土地的规模经济效益。因而这个改革符合农村土地承包法律政策、符合国家耕地基本保护政策、同时符合国家粮食安全要求。

思路

枣庄市农村土地使用产权改革的主要思路是以党的十七大精神和科学发展观为指导，以实现农业的规模化、集约化和建设现代农业为目标，顺应农业生产力发展的要求，充分尊重广大农民的首创精神，在稳定家庭承包经营制度的基础上，坚持不改变农村土地所有权性质、不改变农民土地承包权和不改变农村土地农业用地用途的原则，进一步明晰农村土地使用权产权的性质，还农村土地使用权财产化、资本化权能，允许其作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营、合伙经营或抵押担保，加大配套改革的力度，创新涉农信贷的办法，从根本上解决农业发展资金不足的问题为有效解决制约“三农”发展的土地问题找出一条新的途径，实现城乡统筹协调发展，建设社会主义新农村。

原则

枣庄市农村土地使用产权改革坚持以下六个原则：

（一）坚持稳制活田的“三不”原则。即：坚持不改变农村土地所有权的性质、不改变农民的承包权、不改变土地的农业用途的原则，放活农村土地使用权，实现农村土地的资本化，并允许其依法流转。

（二）坚持依法规范的原则。要按照《农村土地承包法》、《物权法》、《农民专业合作社法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规和政策要求，确定农村土地使用产权，引导农村土地有序交易，规范发展农村土地合作经济组织，切实维护农民合法权益。