基本介绍

何为规制

规制包括私人规制(由私人进行的规制)和公共规制(由立法、司法和行政机关等社会公共机构对私人以及经济主体行为进行的规制)。人们通常将公共规制作为研究对象。有关公共规制一词至今尚未有一个公认的定义，一些著名经济学家对其也作出不同的解释和划分，如金泽良雄将公共规制定义为“国家干预”；植草益将公共规制分为间接规制(依据禁止垄断法、商法、民法等制约不公平竞争，以有效发挥市场机制为目的的规制)和直接规制(依据由政府认可和许可的法律手段直接介入经济主体活动，以防止发生与自然垄断、负面价值物品等有关的、在社会经济中不希望出现的市场行为为目的的规制。它又可分为经济规制和社会规制)；理顿(Litan)和诺德海斯(Nordhaus)、威斯(Weiss)和克拉斯(Klass)等将公共规制限定为直接规制；A·卡恩(A.Kahn)将公共规制限定为经济规制。这些观点上的差异反映了学者们所关注问题视点和所处时代的差异，因此，我们很难说哪种观点是完全正确的。本文主要就现在人们通常所说的政府规制(属直接规制)和禁止垄断法规制(属间接规制)作一简析，并将研究重点集中在政府经济规制方面。

政府规制是指为实现特定的政策目标，政府依据一定的法规、制度等，对企业和国民的活动进行干预、限制的行为。禁止垄断法规制则是为维护竞争秩序和规则，在企业行为、市场作用等发生扭曲的情况下，公共交易委员会介入，以使市场恢复正常运行。

禁止垄断法规制与政府规制的基本差异是:政府规制直接限制经济主体的行为。禁止垄断法规制则决定经济主体在市场中应遵循的一般行为准则，并监视企业是否遵守这些规则，以有效发挥市场机能，达到较佳效果。禁止垄断法规制仅以违反规则的企业或有可能违反规则的企业作为规制的对象。一般情况下，在放松政府规制的同时，往往强化禁止垄断法规制。因此，人们所说的放松规制是指放松政府规制，而不是禁止垄断法规制。

根据规制的内容和目的，政府规制大致可分为经济规制和社会规制。经济规制是当某一产业难以确保物资、服务的稳定供应或适当的价格水平时，政府介入该产业，对进入这一领域参入者的资格和数量、设备投资的种类和数量以及生产、价格等进行规制，其目的是确保消费者的利益，使产业健康发展。社会规制是指随着社会经济活动的深入展开，一些负面影响逐渐显现，为尽可能消除这种不利因素，政府出面进行的规制，其目的是保护国民的生命、财产安全，提高国民生活质量。在实践中，由于社会问题与经济问题有着密切的联系，政府对经济和社会方面的规制往往结合在一起进行，因此，在以经济规制和社会规制为目的的法律和规则中，很难将某一个规制单纯地划分为经济规制或社会规制。

有关放松规制和政府作用的理论探讨

在六七十年代，经济学界就围绕关于放松规制的必要性及其可能带来的效果进行过激烈的争论。对放松规制持肯定态度的学者认为，规制不利于发挥市场机制，放松规制会促进竞争，推动经济增长。在产业组织和政府规制方面具有开创性研究而获得1982年诺贝尔经济学奖的美国芝加哥大学教授乔治·施蒂格勒(George J.Stigler)，自40年代起就开始研究政府规制的效果，他一贯反对把政府所宣布的规制目标等同于规制的实际效果，认为规制的副作用可能和所期望的作用共生甚至成为主导作用。在他1962年发表的《规制者能规制什么》一文中，通过对比受规制和不受规制的供电企业，指出规制可能根本没有收到预期效果。对放松规制持否定态度的学者则认为，规制是为弥补“市场的失败”而制定和存在，一旦放松或取消规制，会使社会收入差距扩大等“市场失败”的沉渣泛起，不利于宏观经济的稳定。

应当承认，在世界上尚没有一个国家和地区的政府完全不介入市场，并且，政府对市场不同程度的规制，在许多国家都一定程度地获得了成功。但是，政府对市场规制不当或规制过多而达不到真正矫正“市场的失败”的情况也屡见不鲜，并日益引起人们的关注。因此，“市场的失败”与“规制的失败”哪个代价大，换言之，市场机制下的效率与政府对市场实行规制下的效率究竟哪个更高，成了人们探讨放松规制的基本立足点。

市场的失败

经济学的一个基本问题是在有限的资源下进行合理的选择，以最大限度地满足人们的各种需要。要实现上述目标，只有通过市场机制。但是，市场运行机制并非能解决所有的经济问题，其调节作用在有些情况下是行不通的。西方经济学家将完全竞争的市场经济不能发挥调节作用的情况视为“市场的失败”。

由于存在“市场的失败”，政府需要运用经济政策加以解决，即对其进行规制，以确保经济稳定发展。政府规制的具体意义有如下几个方面:

(1)保护社会环境和公众利益。在市场竞争中，企业为实现利润最大化，往往出现破坏环境和滥用土地资源的现象。要想最大限度地减少这种不利影响，就需要国家出面作出必要的规制，以限制企业的破坏性行为。如在日本，《防止大气污染法》等有关安全和环境保护的规制，以确保自由竞争下的社会稳定。

(2)向消费者提供生产、服务信息。在自由竞争条件下，生产者与消费者经常存在信息不对等的状况，生产者就可能利用其在信息方面的优势，采取提高价格等行为，从而导致不公平交易，使消费者的利益受到损害。因此，政府在提供各种宏观信息的同时，还有必要对企业进行某种规制，要求企业不得进行内幕交易和不公正交易等。如日本制定了《消费生活制品安全法》等有关商品质量、安全性能的法规，以保护消费者的利益。

(3)防止市场垄断。自由竞争是市场经济具有活力的源泉。但是，在电力、通讯、铁路、煤气、自来水等一些社会基础设施和公共部门，普遍存在着自然垄断的现象。因此，对进入这些领域的企业，政府一方面有必要实行限制，防止过度竞争，在确保特定企业的参入机会，另一方面又必须制定适当的价格水平，以防止少数企业攫取垄断利润，如制定公用事业法规、反垄断政策等。

可见，政府规制在一定程度上可以为有效的经济活动提供良好的宏观和微观环境，从而达到促进长期投资，确保经济活动所必须的物质基础设施，保护自然环境，保护消费者利益的目的。

规制的失败

为了防止或矫正“市场的失败”，政府制定了规制。但是，这并不是说政府规制能够实现较高的社会总体效率，相反，从西方经济学理论来看，市场机制下的效率高于政府实行规制下的效率。

市场机制主要是自发调节资源配置，实现最佳的生产和消费选择，以获取最大的经济效益和消费满足。市场机制的核心是需求、供给和价格问题。在完全竞争市场的情况下，需求曲线与供给曲线的相交点E为均衡点，与均衡点E相对应的价格P成立时，可能的社会获利部分为△P1PE(消费者获利)+△PP2E(生产者获利)之和。如果在政府对市场实行规制的情况下，假定政府将价格限制为P3，则可能的社会获利部分将受此制约而变为△P1P3A(消费者获利)+梯形P3P2BA(生产者获利)之和。与完全竞争情况下的社会获利部分相比，明显损失了△ABE部分，这部分在经济学中被称为“净损失”。这说明，在市场机制得以充分发挥的完全竞争情况下，社会的总体效率高于政府对市场实行规制下的社会总体效率。