注释

“官多为患”是中组部原部长张全景提出的概念，并明确定性为中国政治上的一大弊端。1 据资料显示，我国历史上官民的比例在西汉时是1：7945，在唐高宗时是1：3927，在清康熙时是1：311，在建国之初大约是1：600，目前则达到1：28左右。对这组资料虽然还存在争议，但目前百姓供养官员人口负担过重是事实。庞大的财政供养人口已经成了经济和社会发展的“沉重的翅膀”。况且这些官员中有的还存在严重的腐败和亚腐败问题，如此，财政供养他们的就不仅仅是吃饭问题，还要额外为他们各种腐败和亚腐败的公款消费“埋单”，甚至要成为他们明目张胆“捞”的对象。这势必会大大增加群众负担。2

解决官多为患问题绝不仅仅是规范任期、交流和回避这些问题，关键一点是要解决好干部的“出口”问题。解决官多为患问题需要从提高执政能力，维护执政稳定的大局出发，下狠心在干部管理体制上做根本性的改革，而不是做细节上、局部上的修补和完善。2

成因

一是“唯官是贵，权力主导”。中国自古“官本位”思想根深蒂固，几千年封建社会等级森严，皇权至上，君臣父子，尊卑有序，唯官是贵。权力主导，官贵民贱思想有广泛的社会认同。孔子有“学而优则仕”的训导，孟子有“劳心者治人，劳力者治于人”的名言。在传统文化价值取向中，做官被认为高人一等。纵观历史和现实，官本位主要特点是，权力的运行以“官”的利益和意志为最根本的出发点和落脚点；上级对下级拥有绝对的权力；以是否为官、官职大小、官阶高低为标尺衡量人的社会地位和人生价值。在此基础上形成了敬官、畏官、谋官的社会心理。一些人把权力的获取看成个人成就的主要标识，炫耀权力的威严成为个人心理的最大满足。正是基于这种心理，暂时不掌握权力者或掌握有限权力者，不择手段地谋取权力，无权的想掌权，有了小权的想掌大权，掌了大权的则想永久掌权。在这个怪圈内，权力被资本化。在某些人眼里，权力的获取，意味着升官发财、光宗耀祖、封妻荫子，许多人孜孜以求，纷纷拥挤在“仕途”的小道上，使权力成为最为抢手的政治资源。

二是“因人设事，因人择官”。在党的历史上，为减轻人民负担，提高工作效率，毛泽东曾一再倡导“精兵简政”，邓小平极力主张“精简机构”，强调领导班子消肿瘦身，在当时均取得明显成效。但由于“官本位”思想盘根错节，机构臃肿极易反弹，“精兵简政”很难一劳永逸，跳出“精简，膨胀，再精简，再膨胀”的周期率。原因何在？在于“因人设事，因人择官”。按照党的干部路线，应该是任人唯贤，能上庸下；优胜劣汰，能上能下；能官能民，能进能出。但真正实施起来，却很难做到。往往是因人设事，因人择官，能上不能下，能进不能出，能官不能民，除非犯了十分严重的错误，很少有被降职使用的。提拔往往论资排辈，熬到一定时间自然升官晋级，“没有功劳有苦劳，没有苦劳有熬劳”，“胡子拉碴排队等提拔”的现象屡见不鲜。甚至出现没有职位设立职位，没有编制增加编制，让几个人甚至于十几个人分担一个人的工作，以致出现“20个副秘书长”、“11个副市长”的情况。尤其值得提出的是，长期以来，各级党委政府强调“看政绩用干部”，把提拔当成调动干部积极性的重要手段，频繁使用，有利有弊，有的甚至封官许愿，使机构臃肿加速。干部只进不出，久而久之，必然导致机构膨胀，官多兵少，以致于出现“十羊九牧”的局面。

三是“权大于法，人管制度”。按照科学的方法应该是制度管人，任何人都没有超越法律法规的特权。但在实际运行中往往是本末倒置、权大于法，不是制度管人，而是人管制度。主要领导的一句话、一个条子，就可以把有关法律法规推翻。还美其名曰：“解放思想”、“人性化管理”。以至造成“有令不行，有禁不止”，使党的许多好政策在一些地方发挥不了作用。实际情况正如中组部原部长张全景所说：“事实上，由党的各项方针政策构筑的制度基本上是健全的，但如果束之高阁，就成了一纸空文。”中国几千年封建社会“人治”贯穿始终，长官意志、家长作风、个人专制盛行，领导的话往往被下级奉若神明，“对的也是对的，错的也是对的”。在“人治”未绝的环境中，不少干部认为党纪国法可以执行也可以不执行，可以认真执行也可以不认真执行，但领导的讲话和批示，则非执行不可，而且非认真执行不可。在事情的决定上，好像只要领导、尤其是主要领导点头拍板，就有了“尚方宝剑”，至于这些话和指示究竟符不符合实际，是否经过合法程序，就无人关心了。

四是“养尊处优，制造工作”。一些官员养尊处优，喜欢摆谱，为炫耀权力，显示自己负责工作的重要性，往往不遗余力制造工作，给人“开拓进取，干事创业”的假象。毛泽东曾推荐过一本小册子《官场病——帕金森定律》，正好解开了“官多为患”的死结。一个不称职的官员，可能有三条出路，第一是申请退职；第二是让一位能干的人来协助自己工作；第三是任用两个水平比自己更低的人当助手。这第一条路意味着权力的丧失，他是不会走的。第二条路他也不会走，因为那个能干的人会成为自己的对手。看来只有第三条路最适宜。于是，两个平庸的助手分担了他的工作，他自己则高高在上发号施令。两个助手上行下效，再为自己找两个更加无能的助手。依此类推，循环往复，就形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下的体系。在这种体制下，许多人为了显示自身工作的重要性，对制造工作乐此不疲,还美其名曰:“创造性地开展工作”。于是，各种折腾老百姓的乱评比、乱检查、乱摊派应运而生，形式主义、官僚主义大行其道，人民负担加重，形成“鱼大水浅”的不和谐状况。

九患

“官多为患”到了什么程度？一个省有四五十个省级干部，几百个乃至上千个地厅级干部，一个县几十个县级干部；更何况一个省、市除省长、市长外，还有八九个副职，每个人再配上秘书，个别的还有助理……张全景把这种现象称为“古今中外没有过”。3一方面，通常的政治理论认为，权力自身具有膨胀的特性，如果权力本身得不到有效制约的话，这种膨胀就会愈加严重。在中国，权力不仅缺少内部的宪政约束，也缺少一个强大的公民社会去从外部去牵制，权力本身可以为所欲为，扩张到极致。在这种权力体制中，主政者可以根据自己的需要随意添置官位，从而使机构改革陷入“越精越臃肿，越简越多”的怪圈。

另一方面，官多现象也跟中国特色的政治文化和制度设计有关。在“官本位”文化浸透至深的国度，由于官员的级别大小跟他享受的特权以及社会声望密切相关，所有的社会成员都去争着充任“肉食者”，而所有的小吏则竭力去捞更大的“乌纱帽”，整个社会出现一种“当官至上”的风气。在某种程度上，近些年来的“考公务员热”正是这种风气的体现。从具体制度设计来看，我们为了平衡下级的权力，发明了用副职管副职的办法，尽管这种做法本身不符合效率原则；另外我们还会根据国家不同时期的发展战略，不断增设新的副职，比如：为了强调政治协商意义，政府必须配一名民主党派或无党派人士任副职；出于提高妇女地位的考虑，党政班子必须配一名女性干部；为了更好地推行科教兴国战略，市县便配一名科技副职；为了推进工业化，便有了工业副县（市、区）长……在这种体制背景下，不难出现张全景所说的党政机关“有八九个副职”，“一个省有四五十个省级干部，几百个乃至上千个地厅级干部，一个县几十个县级干部”。在一定程度上，官多现象正是我们这个文化与体制的衍生物。官多为患，众多周知：

之一，浪费祸患。一个官就必然配备一个官的诸多待遇，车，子，办公室，还有秘书等等，特别是我们现在我们某些官员架子成风，实在是对国家财政的一大浪费，我看，公务员浪费中，最大的浪费就是官员支出浪费，如果把这个浪费用到医疗保障，教育公益上，肯定会出现一个大改观。4

之二，效率祸患。鸡多不下蛋，这是自古就有的道理，官员多，动嘴的多，动手的少，必然影响工作效果，工作效率。4

之三，矛盾祸患。一个好汉三个帮，当官的背后必然有一群脾气相投的人，必然形成一种名利的争夺，官多矛盾多，有好处争着上，有责任争着推卸，内耗阻碍发展。4

之四，懒惰祸患。官多必然承担的责任少，分配的任务少，于是坐官成了走走，看看，甚至每天就是喝茶叶水，任凭具体工作人员热火朝天，他们在哪里自由清闲，官员为何肥胖？就是不劳动，懒惰，蹲膘蹲的。4

之五，特权祸患。一个官员一个特权，官员多特权多，于是把法律架空了，让制度失落了，官多是正常秩序的最大破坏者。4

之六，形象祸患。本来官员应该是公务员中最能代表政府形象的典范，而现在官多，鱼目混珠，什么鸟都有，本来美好的官员形象也被亵渎了。4