制度历史

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新中国成立至改革开放前期中国在退休政策上实行的是一轨制。

1997年下半年政府把养老金分成二个等级，企业退休人员领的是“基本养老金”;而对机关和事业单位的退休人员却给的高，叫“养老金”。

“双轨制”问题始于1995年，国家率先对企业养老制度进行社会保障改革，实行企业和个人共同承担为内核的“统账结合”模式。机关和事业单位未列入改革范围，依旧由国家财政完全拨付。这就形成了在养老制度上，企业和机关事业单位两种截然不同的“双轨”模式。

在企业，退休金按照其交纳的养老保险费以及当年的社会平均工资等因素计发;而机关和事业单位，则依据其工龄和退休前的工资计发。1990年，中国企业和机关职工年人均离退休费分别为1664元、2006元，差距并不大。2004年则分别为8081元、16532元，前者仅是后者的48.8%，差距十分明显。

原因在于:第一，从1995年起，企业退休人员的退休金调整按上年度职工平均工资增长率的40%—60%调整，而机关事业单位退休人员的退休金则按同级在职职工工资增长率的90%调整。第二，公务员退休金增加还受益于1993年和2006年两次工资改革，特别是2006年“工资套改”主要体现在工龄和职务上:工龄越长，职务越大，则涨幅越大，退休工资也按照这个涨幅得到了较大的提高。这样就人为地拉大双轨制的差距。

制度概述

养老金“双轨制”是指不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度。养老金“双轨制”是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，随着改革开放的不断深入，“双轨制”的弊端越来越明显，同等学历，同等职称，同等职务，同等技能，同等贡献的人因退休时的单位性质不同，退休金也不同，企业比政府机关和事业单位的养老金低两三倍。

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2012年3月，这一制度在全国“两会”上引起代表委员们的关注和热议，对当前的养老体制进行改革、取消养老金“双轨制”的呼声高涨。

前一种，按照现行的制度，公务员退休后能拿到退休前工资90%的退休金。后一种是由企业缴纳占工资总额的20%，职工缴纳个人工资的8%，退休后，职工养老金的多少就与个人和单位的缴费额直接相关，一般来说，按正常工作年龄，据相应的缴费比例，退休后每月拿到的养老金约为在职工资的60%。

必要性

退休金双轨制

（一）从根本上说退休养老金双轨制与宪法和有关法律精神不相符。我国宪法第四十四条明确规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”按照规定，企业事业组织的职工与国家机关工作人员在享受国家和社会的养老保障的权利上是完全平等的。而现行退休双轨制却对不同部门的退休人员执行不同制度、不同标准，给予差别化待遇，退休金收入差距十分悬殊，明显侵犯了养老公平权。特别是由于实行退休养老金双轨制，造成明显的同工不同酬的不合理状况，这些都是有违宪法精神的。人社部社会保障研究所所长何平在2009年答记者问时也对现行制度的合法性提出质疑：“从法律的角度来讲，机关、事业单位的养老保险制度应该和企业一样，个人应该缴费，其他享受的条件和待遇支付的水平都应该在一个统一的平台上来制定。”而现行双轨制却是企业缴费，机关不缴费；缴费者的退休金低，不交费的反而比缴费的高出几倍，享受的条件和待遇支付的水平明显不在一个平台上。这种不合法规的状况是不可能长期维持下去的，否则对社会造成的危害不可低估。

（二）退休养老金双轨制与全面小康社会的战略目标是相违背的。全面小康社会是要建设“惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”，是要让亿万人民群众普遍受惠，共同富裕，共享改革发展成果。而贫富差距过大已经是目前我国社会出现的重要问题之一，基尼系数早已接近0.5，远超0.4的国际警戒线。解决这个问题的前提就必须建立合理有序的收入分配格局和养老保险制度，合理调整收入分配关系，使越拉越大的收入差距逐步缩小。而现行退休双轨制在企业和机关事业单位分别实行两种养老保险制度，对同类人员执行双重标准，使退休金差距相差巨大。这无异于是为收入差距的继续扩大加油添薪。照此发展下去，极有可能会形成退休养老待遇的两极分化，出现退休金畸高畸低的不合理状况。其结果只能实现少部分人的小康而不是全面小康，改革发展成果就会仅被少数人分享而与大多数人无缘，这与建设全面小康社会的宏伟目标是完全相背离的。

（三）退休养老金双轨制不利于社会公平原则和社会稳定。双轨制破坏了按劳分配的平等分配权。造成贡献相同而收入悬殊的局面。其实质不是按劳分配，而是按部门分配，按等级分配。在这种制度下，自己掏腰包“买保险”的企业职工相对只得到很低的退休金，而“分文不掏”的机关事业单位职工却得到高于前者几倍的退休金。企业职工作为国家物质财富的直接生产者、国家财政收入的主要创造者，他们的退休金却处于相对偏低的水平，这显然是有违社会公平正义原则的。而自从退休养老金双轨制形成以来，社会上关于是否废除退休养老金双轨制的争论就没停止过。近几年，随着党和政府对社会保障愈加重视，企业退休人员对双轨制表现出更强烈的不满情绪，要求废除退休双轨制的呼声越来越高。对此如不能及时妥善解决，将增加社会不稳定因素，对社会的和谐稳定造成威胁。

（四）退休养老金双轨制不利于全社会人才的优化配置。退休养老金双轨制阻碍全社会人才的优化配置。其具体体现在两个方面。一方面造成全社会的人才倾向于退休福利非常好的机关事业单位，这就出现了在公务员考试中“千军万马过独木桥”的惨烈场面，每年报考公务员考试的人数屡创新高，而相当一部分民营企业却找不到其紧缺的人才。另一方面机关事业单位与企业作为两个并行的没有联系的轨道，人才很难在相互之间进行流动，这就导致了机关事业单位的职工要么呆在机关事业单位，要么为了进企业放弃以前的积累从零开始缴纳社会养老保险。这对哪一方来说都非常的不公平。对国家和社会发展而言，如果这个问题不能解决，人才就不能各尽其用，不能实现全社会人才的优化配置，也就不利于经济社会的发展。

双轨差异