比较公共行政学的兴起

作为一个独立分支学科的比较公共行政学最早产生于美国，并因其实用价值而获得迅速发展。与任何学科的产生一样，比较公共行政学也是多种背景因素共同作用的结果：

一是历史的原因。二次大战后陆续出现的许多新兴独立国家移植了其殖民地宗主国的政治(包括行政)经济体制，但这些体制却带来了混乱与灾难。原因是什么?怎么建立符合本国发展要求的体制?对前一个问题的思考使人们开始注重环境及文化传统的作用，并最终导致了行政生态学的产生。对后一个问题的思考则使许多国家开始了探索本国发展模式的历程，从而使得世界的行政现象更加复杂多样。这些都促进了行政学家对世界各个国家的行政现象进行比较研究。

二是政治的原因。二战后，美国成为世界霸主，不断对外进行政治、经济和文化的扩张。为使这种扩张顺利进行，取得更大的“收益”，美国国内掀起了研究世界各国及区域问题的热潮。政府、军队、商界、文化团体等各种组织纷纷慷慨相助，推动了比较研究的发展。比如，美国公共行政学会1960年建立的比较行政学研究小组，就因得到福特基金会的大笔资助而发表了大量的论文和著作。

三是学术的原因。主要有两个：一是传统行政学主要以西方国家为对象，二战后，当人们把视野从西方转向世界，发现原有的理论无法解释丰富的行政现象。此时，为了推进行政学的发展，行政学家们自然地选择了比较研究，想从中找出新的共同规律。二是二战后社会科学各个领域飞速发展，新的研究方法和技术，各种新兴学科、边缘学科不断出现，从而推动了比较公共行政学的产生。其中影响最大的是比较研究方法和行为科学。战后科技革命带来的“信息爆炸”使“比较方法”成为人们共同的选择，人们试图从大量现象中找出异同、总结规律。这种倾向也影响了行政学的研究。行为科学强调要研究事物发展运动的背景、动机、过程及环境的影响。受此影响，公共行政学研究也开始注重考察环境与各种行政现象间的关系。

比较公共行政学的发展阶段

自20世纪60年代发源至今，比较公共行政学经历了几个发展阶段。格斯(Guess，1997)把比较公共行政学(comparative public administration，CPA)的发展划分为两个阶段。

第一个阶段是从1961年到1981年的“古典”比较公共行政学时期。为了达到现代化和发展的目的，这个时期的比较公共行政学主要致力于将西方行政管理的技术和体系输出到发展中国家。同时，也发展出了各种各样的范式和理论模型。

第二个阶段是1982年至今的“新”比较公共行政学时期。新比较公共行政学时期的比较研究在理论构建和经验研究两方面都有了长足的发展，这主要体现在：(1)对于原有的理论如“功能主义系统论”等的运用开始变得更加严密和准确；(2)引入一些新的理论框架，如公共选择和新制度经济学；(3)开始集中研究那些具有重大意义的制度问题，如国有企业和支出管理(expendituremanagement)的绩效(performance)问题。然而，我们认为，格斯(Guess)的分类忽视了20世纪80年代比较公共行政学领域内的一些决定性的转变。根据皮埃尔(Pierre，1995)的观点，公共行政学的比较研究的发展可以分为三个时期：以“比较行政群体”(Comparative Administration Group)为主导的早期(60年代)，伴随着行为革命的第二个时期，20世纪80年代以来的第三个时期。

比较公共行政学主要理论框架

要对比较公共行政学的现状有一个比较清晰和全面的了解，首先要讨论比较公共行政学中的各种基本的理论框架的发展，然后分析它的基本的方法论轨迹(methodological trajectories)，最后，确认比较公共行政的主要研究领域。

目前，比较公共行政学所运用的主要理论框架有三种：功能主义，公共选择和新制度理论。功能主义理论体系(框架)是早期的比较公共行政学理论家们所使用的主要理论框架。它最先于二战后出现在比较政治学中，并取代了比较政治学中一直使用的较为传统的“老的”制度分析。20世纪60年代，里格斯(Riggs)等理论家将这种功能主义引入了比较公共行政学领域。功能主义假定，为了实现现代化和制度化，社会必须经历或执行各种基本功能。在功能主义的理论框架中，最吸引比较公共行政学研究者的是其分配和执行系统，包括：利益聚合(interest aggregation)、规则制定(rule making)、规则应用(rule application)以及规则裁定(rule adjudication)。尽管功能主义在其同意反复和保守性方面已经声誉扫地，并受到各种“新制度论者”的质疑；但它依然是比较公共行政学的一个主要理论框架。从20世纪80年代以来，由于公共部门的低绩效和功能失常，比较公共行政学出现了一个“回归制度主义和系统分析”的趋势，使得像功能主义这种相对较早的理论得到了更为严谨的应用。例如，瓦尔达沃斯基(Wildavask，1986)就试图用功能主义来解释发达国家和发展中国家的各种不同的预算功能。赫吉(Heg—gie，1991)发现，资本维持功能(capital maintenance function)对贫穷国家乡村基础设施的可持续发展至关重要。施罗德(Schroeder，1993)通过比较大多数亚洲和非洲国家的管理和财政动机，来解释代理机构维持绩效的差异。格雷等人(Grayeta1，1993)提出预算、会计和评估等功能对增强政治系统的内聚力和经济的持续发展具有举足轻重的作用。随后，他们还对美国、英国、德国、加拿大、西班牙、瑞典和芬兰等国家的这三项功能的运作进行了比较。

公共选择的运用促使比较公共行政学从一个新的角度来集中研究非市场激励结构(non-market incentives structure)的决策含义。此外，公共选择理论为比较公共行政学提供了一些可供检验的理论假设，并发展出各种可以用来指导数据收集与数据运用的理论模型。例如，在公共选择理论的基础上，马斯和安德森(Maass & Anderson，1978)发现，区域或地方控制和排除非成员的能力是有效的灌溉管理(irrigation management)的关键。汤普森(Thompson，1981)研究非洲木柴供应的衰退时发现，那是被正式和非正式的土地所有制规则所扭曲的利益驱动所导致的结果。汤普森发现树木产品的个体投资的减少(individual under invests)是因为投资者不能有效地把其他人排除出自己的收益之外。投资衰减同时也是资源价格下调的结果。

公共选择理论在以下方面受到公共行政的批评：方法论的个人主义，市场有效假设和对制度作用的过分简单化。近期一些公共行政理论家如奥斯特洛姆(Ostmm)似乎已从公共选择转向新制度经济学。这个转向也同样发生在比较公共行政研究上。考虑到国家的各种制度以及制度安排对公共行政系统影响的复杂性，向新制度主义的转向并不难理解。

新制度经济学对公共选择的一些假设提出了巨大的挑战：个体理性、信息将导向正确的决策和它对非正式规则的忽视。正如格斯一针见血指出的那样，制度经济学对公共选择的批判进一步加强了古典比较公共行政学的一个重要结论，即文化和不可预测的人类行为动机比经济学家所认识到的更深刻地影响着制度安排和制度选择。这也意味着，把新制度经济学的理论框架引入比较公共行政研究是自然而然的，两者都将获益匪浅。比如，很多年以来比较公共行政学已经发现非正式因素的作用，但是却难以将它们归纳为严密的理论体系。而新制度经济学家，如诺斯(Noah)的研究则提供了这样一种理论框架。并且，作为一种改良的理性选择理论，新制度经济学将如同公共选择理论一样，为比较公共行政学提供各种可供检验的理论假设以及各种指导数据收集的理论模型。同时，比较公共行政学可以为新制度经济学(尤其是其国家理论)提供丰富的经验证据。

目前，一些研究者正在致力于研究如何将制度对于动机的影响与制度对于绩效的影响分离开来(Chisholm，1989)，分析和比较不同的制度安排对于绩效的影响(Ostrom，1990)。运用博弈理论模型，奥斯特洛姆(Ostmm，1990)在研究和比较了为解决公共资源问题而设计的不同的制度安排之后，试图回答以下问题：“某些个体可以组织起来控制并管理公共资源，而其他的则不能。这是如何成为可能的”。她还进一步地尝试识别制度选择的潜在“设计原则”和理论框架。尽管她运用了博弈论来展开自己的论述，但是她的主要方法实质上还是归纳的，并大量地引用了经验案例——历史的、当代的、第三世界的、发达国家的、成功的和不成功的。这可能是从新制度经济学的角度出发所做的最好的比较公共行政学研究，尽管有些人可能并不认为这是比较公共行政研究。

目前，这三种理论框架支配着比较公共行政学的研究。每一种理论框架都有其自身的理论优点，并对比较公共行政学贡献了令人钦佩的著作，如瓦尔达沃斯基(Wildavsky)之于功能主义，奥斯特洛姆(Ostrom)之于新制度主义，雷恩(1ane)之于公共选择。此外，如果我们承认，现阶段的比较公共行政学与其说是处于一个检验理论假设的阶段，不如说更是处于一个寻找可供检验的理论预设的阶段的话，那么，同时存在几个竞争性的理论框架对于比较公共行政学来说是非常有用的。

不过，近年来似乎出现了公共选择理论和新制度经济学相融合的趋势。因此，或许我们可以预期这两个理论框架在比较公共行政学内部也将会相互融合，这种融合无疑将为比较公共行政学带来某些内在一致的演绎型理论框架。

比较公共行政学的方法论轨迹