定义

所谓“普遍服务”，即指对任何人都要提供无地域、质量、资费歧视且能够负担得起的电信业务。“普遍服务”这一术语最早由美国AT&T总裁威尔先生在1907年年度报告中提出，其原话为“一种政策，一种体制，普遍服务”。1934年，美国首先将这一政策纳入法律条文，在《电信法》中明确规定：“电信经营者要以充足的设施和合理的资费，尽可能地为合众国的所有国民提供迅速而高效的有线和无线通信业务。”

指国家为了维护全体公民的基本权益，缩小贫富差距，通过制定法律和政策，使得全体公民无论收入高低，无论居住在本国的任何地方，包括农村地区、边远地区或其他高成本地区等，都能以普遍可以接受的价格，获得某种能够满足基本生活需求和发展的服务。普遍服务主要出现在与公众生活密切相关的公益性垄断性行业，如邮政、电信、电力、供水等。普遍服务主要包括服务的普遍性、接入的平等性及用户承受性三方面内容。 由于受到各自客观环境条件的限制，不同的国家对普遍服务具体内容的理解不尽相同，但是基本上所有的普遍服务都具有一些共同特征。首先，普遍服务必须是针对所有的（或者绝大部分）用户；其次，普遍服务的价格是可以接受的；最后，普遍服务要有一定的质量保证。

另一个与普遍服务相近的名词是普遍接入。国际电信联盟认为，衡量获取信息通信技术标准的关键在于区别普遍服务和普遍接入。普遍接入是指信息通信技术的高可用性，它可以通过家庭、工作地点、学校和公共接入点来实现，该指标更适合中低或低收入的发展中国家。相应来说，普遍服务指信息通信技术在家庭层面的高水平普及，更适合高收入和中上收入国家。

一般来说，基础设施的提供商或是运营商在诸如边远地区或者农村地区等典型的高成本地区往往是入不敷出的。高成本地区的特点就是经济欠发达，这使得基础设施的利用率过低，从而导致服务提供商很难收回投资。由于回报率低，所以高成本地区的基础设施发展十分落后，基础设施的落后又反过来制约了经济发展，而经济越落后就越不能吸引基础设施方面的投资，这就形成了一种基础设施投资的恶性循环。考虑到经济的协调发展，政府有必要采取一定的措施来避免这种不利的后果。要求网络基础设施的提供商和运营商实行普遍服务就是一项切实可行的措施。提供普遍服务要求提供商和运营商不但不能拒绝为高成本地区的用户提供服务，而且还不能根据投入和运营成本而采用相应的高资费定价策略，并且要保证一定的服务质量。

本质内涵

实施普遍服务的驱动机制主要是通过网络正外部性，进经济增长和实现收入再分配，从而促进社会公平。在网络经济下，具体地来说，普遍服务有以下三个功能：

首先，提供普遍服务有助于网络积极外部性的发挥。连接到互联网上的人越多，则互联网所产生的价值（无论是社会价值还是商业价值）就越大。可见，消费者个体是否入网以及基础设施提供商是否愿意建网的决策会直接影响到网络中所有其他用户的福利。但无论是消费者还是提供商或运营商都不会从社会福利的角度看问题，他们只关心自身的收益如何。因此，政府需要采取措施来弥补可能会出现的市场失灵。由于这种网络外部性是正的，所以普遍服务政策可以使网络外部性在一定程度上内部化。就我国的情况来说，政府已经逐步意识到采取对互联网的接入服务提供补贴的政策，将有助于网络规模的迅速扩大。

其次，普遍服务还可以看成是一种特殊的再分配方式，即用定价而不是税收的形式影响再分配。把低收入阶层确定为再分配的对象，保证他们享受到一定的基本服务，避免当资费调整的时候对他们产生不利的影响。由于经济发展的不平衡性，利用收入再分配解决收入不平衡和地区发展不平衡是政府面临的一项重要工作。一般可以利用两种方法实现收入再分配：一种方法是利用交叉补贴机制实现普遍服务政策；另一种方法是利用一般的财政税收政策。在实际上，许多发展中国家的政府基于效率原因均实施电信行业上缴较高利税的政策。但普遍服务政策实现收入再分配的同时也在一定程度上损害了市场经济最根本的竞争机制，特别是在市场经济完善的国家，更有可能带来社会效益的降低。

最后，普遍服务有助于实现政府的地区发展规划。尤其在我国，地区间的发展极不平衡，因此很有必要借鉴普遍服务的公共政策来协调地区间的发展。这样既缓解了落后地区的基础设施瓶颈问题，又不需要政府耗费大量的财政资金。

运作机制

实施效果

提供普遍服务实质上类似于实行广泛的补贴政策。普遍服务原则实际上造成了大用户或工商用户对居民用户的补贴，或者低收入用户得到不同形式的补贴。这种补贴资金并不是直接来源于财政资金，而是来源于在某些服务上设立的专项收费。另一方面，普遍服务原则也显示出在财政资金不充足的情况下，国家仍然有办法解决局部地区基础设施投资不足的问题。

政府角度

当然，这种所谓的补贴制度与财政资金是毫不相干的，因为国家并不因此收支任何资金，只是通过改变观有垄断企业提供的不同服务的相对价格来实现的。具体地说，由于垄断企业在高成本地区提供的服务项目上收入低于成本，因此需要在其他服务上得到相应的补偿。补偿的具体方式通常是预先规定好的，一般采取交叉补贴机制，也就是在没有补贴的服务上允许垄断企业制订较高的加价。因此，交叉补贴只是满足垄断企业自身预算平衡的一种机制，相对于财政补贴来说，交叉补贴完全是在企业内部实现的。这种交叉补贴并不是企业可以随意进行的，它属于垄断企业与政府管制机构之间所订立的协约的一部分。此外，还应看到普遍服务的运作机制需要以企业垄断为保证，因为竞争会降低高资费服务项目的利润，而这就破坏了交叉补贴的生存基础。

五个阶段

一般认为 , 应将哪些业务列入普遍服务范围 , 及用什么手段来实现 , 是由各国国情决定的。 一国的政治、 历史、 法律、 文化等社会性因素对其有影响 , 经济水平、 自然条件、 电信基础设施更起重要作用。 但近来一些学者认为 , 影响普遍服务的因素其实可归纳为一项 , 即网络的发展水平。 网络水平的差异 , 在相当程度上能反映经济水平和电信竞争实力的差异 , 这些差异又在客观上形成对普遍服务的不同要求。

建网和地理位置上的网络扩张是网络发展的两个早期阶段 ,处于这种早期阶段的国家 ,电话密度低 , 由于与国外相比 , 收入和资费上的差距较大 , 大多数国家都经历过一个国际业务不平衡 (进口远大于出口 ) 的时期。 从长期看 , 在这时建立竞争环境对企业与用户均有利 , 但短期的调整却很棘手 , 限于收入水平 , 绝大多数人需依靠公用电话和电话局完成通信 ,因而普遍服务的目标是基本电信业务即固定电话的普遍接入。但近年来的发展已有很大变化 , 一些电话低密度的发展中国家 , 在这一阶段也将因特网和某些信息服务的接入列入了普遍服务目标。

第三阶段即市场整合阶段 , 我们发现在这一阶段要求保护普遍服务的呼声更多的来自电话公司。 这是因为 , 与网络迅猛发展相伴随的是设备租用和安装费均低于成本 , 此时 , 竞争的引入需要靠以改革资费为条件 , 由于该阶段待装用户激增 , 所以 , 在这一阶段适时的实行按成本定价有利于减少待装 , 实现普遍服务的目标 , 而不致威胁到网络的发展。