初步形成

春秋后期，中原各国由于经济发展，某些卿大夫逐渐强大起来，许多力量较小的卿大夫陆续被强大的卿大夫所兼并；原来的国君由于宗族内讧、连年战争和“国人”（即国都中的士和工、商）的叛变，更由于农民的反抗斗争，逐渐衰弱了。而某些卿大夫由于所推行的政策比较符合于历史发展的要求，就逐渐代替了原有国君的地位，因而出现了“三家分晋”和“田氏取齐”的局面，逐渐形成了魏、赵、韩、齐、楚、秦、燕七雄称霸的局面。七雄中小则方圆千里，大则方圆数千里。七雄之外，还有宋、卫、中山等数个小国并存，也都拥地数百里。春秋战国之际，战争愈演愈烈，规模越来越大。春秋时期的战役，一般交战兵力不过千人；而战国时期的战争，往往是上十万，甚至几十万人参与。

为了应付大规模而频繁的战争，各国不但需要一支可以直接调遣的庞大常备军，而且还需要一套完善的国家行政机构，以便有条不紊地分配调动全国人力、物力。于是，官便有了文武之分，各国开始建立起以君王为首的君王集权制度，而各个诸侯王为了更牢固的掌控政权纷纷确立起这一制度。《尉缭子·原官》云：“官分文武、君之二术。”就是指在中央设置由国君直接任免的辅相和将军，并由他们负责统帅文武百官。在地方置郡县，由国君亲自任免长官，镇守国土和治理民众。这是战国以来，新的职官制产生和发展的趋势。只有这样，国君才能将全国的行政、军事、财政、司法等大权，有效地集中在自己手中，一切政令才能直达各部门、各地方。战国时代这套官僚制度之所以能够巩固地建立起来，据杨宽在《战国史》一书的分析，主要是由于推行了以下四种制度：

首先是战国时代各国对官吏的任用，一般都采用俸禄制度。当时各国俸禄计算的单位是不同的，如卫国是用“盆”来计算，有“千盆”，“五百盆”等等级（见《墨子·贵义篇》）。齐魏等国用“钟”来计算，例如魏文侯时魏成子官为相国，有“食禄千钟”（见《史记·魏世家》）。秦、燕等国用“石”、“斗”来计算，秦国有五十石、一百石以至五百石、六百石以上俸禄的官，大体上以五十石为一级（据《韩非子·定法篇》、《史记·秦始皇本纪》始皇十二年），最小的官吏也还有“斗食”的（据《战国策·秦策三》、《史记·秦始皇本纪》始皇十一年）。燕国也有三百石以上俸禄的官（据《韩非子·外储说右下》、《战国策·燕策一》）。

这种俸禄制度之所以能普遍推行，是和当时社会经济发展有关。这时社会上已出现了雇佣劳动者，既有雇农、又有雇工。有所谓佣客、佣夫、市佣、佣保，因而各国任用官吏和挑选常备兵，也采用了雇佣办法，普遍采用了俸禄制度。《荀子·议兵篇》曾称这种办法为“佣徒鬻卖之道”，《韩非子·外储说右下》记载田鲔教其子田章的话有两句说得更明白：“主卖官爵，臣卖智力”。从此国君对各级官吏可以随时任免，随时选拔。

其次，战国时代对于功臣的赏赐，已开始用黄金货币。这也是与当时社会经济的发展有关。由于商品经济的发展，货币的广泛流通，黄金也已成为货币性质，于是国君对于功臣的赏赐，就不必采用分封土地的办法，可以用黄金货币来赏赐了。赏赐黄金百镒、千镒，百斤、千斤或百金、千金的事，在战国时代是常见的。无论是俸禄制度或是赏赐黄金的办法，对于废除封建领主制度来说，都是起着推动作用的。

第三，这时已建立了公文用玺（即官印）和发兵用符（即虎符）的制度。春秋后期已有用玺来封的文书，即所谓“玺书”，到战国时，无论下达命令或来往公文，都必须用玺来封泥（即在封简牍时盖上玺印的方块泥记，其作用和后来的火漆印差不多），作为凭信，否则便不能生效。公元前238年，秦国长信君嫪毐作乱，想征发县卒和卫卒，就是伪造了国王的御玺和太后的玺来行文征发的（《史记·秦始皇本纪》始皇九年）。这时国防军队的调发，已必须有存在国王处的右半爿虎符来拼合，作为凭信，否则便不能调发。所以魏国信陵君魏无忌救赵时，想要夺取将军晋鄙所带领的军队前往救赵，非先窃取存在魏王处的半个虎符和伪造命令，是不能夺得晋鄙所带军队的指挥权。秦国曾明确规定：“甲兵之符”，右半归王掌握，左半归将领掌握。凡用兵五十人以上的，必须有存在国王处的半个虎符来拼合，才敢行动。但是，如果突然遇到外敌侵略，边塞有烽火，虽没有国王的右半个虎符拼合，也可行动。由于这种严密制度的推行，大权就集中到国君手中了。

因为用玺、符为信物，对官吏的任免是以玺为凭的；对于将帅的任免，是以符为凭的。凡是丞相、郡守、县令等官，都由国君任命时发给玺，免职时收回玺。如果要辞职，也必须收回玺。如《韩非子·外储说左下》载：

西门豹为邺令居期年上计，君收其玺，豹自请曰：“愿请玺，复以治邺”文侯不忍而复与之期年上计，文侯迎而拜之遂纳玺而去。

《吕氏春秋·执一篇》也记载了吴起告诉商文说：“今日释玺辞官，其主安轻？”《战国策·秦策三》也说：“应侯因谢病归相印。”这些记载都证明了战国时代凡官必有玺。一般的玺是铜制的，而丞相的玺则是黄金制的。《史记·范雎蔡泽列传》记载蔡泽对御者说：“怀黄金之印，结紫绶于要（腰），揖让于人主之前。”就说明丞相是金印紫绶的。

第四，在行政管理上已创立了年终考核制度。《荀子·王霸篇》说：“岁终奉其成功，以效于君，当则可，不当则废”。这就是《周礼·太宰》所说的“岁终，则令百官府各正其治，受其会，听其政事，而诏王废置。三岁则大计群吏之治而诛赏之”。这种考核制度，有个专有名词，叫“上计”。《淮南子·人间篇》说魏文侯时，“解扁为东封上计而入三倍”，按规定，当时中央重要官吏和地方首长，都必须把一年赋税的收入预算数字写在木“券”上，送到国君那里。国君把券剖为两半，由国君执右券，臣下执左券。这样，国君可以操右券来责成臣下。到了年终，臣下必须到国君那里去报核，这个报核就是所谓“上计”。上计时由国君亲自考核，或由丞相协助考核。如果考核成绩不佳，便可当场收玺免官。高级官吏对下级官吏的考核，也是采取同样的办法。《韩非子·外储说右下》，有一则故事记载较为详细：

田婴相齐，人有说王者曰：“终岁之计，王不一以数日之间自听之，则无以知吏之奸邪得失也。”王曰：“善。”田婴闻之，即遽请于王而听之计……田婴令官具押券，斗石之计……田婴复谓曰：“群臣所终岁日夜不敢偷怠之事也，王以一夕听之，则群臣为勉矣。”王曰：“诺”。俄而王已睡矣，吏尽揄刀削其押券升石（当是斗石）之计。

从这些记载可以看出当时“上计”的情况。这时期官吏上计，采用了合券计数的方法，为了明确标准和防止舞弊起见，就必须统一度量衡制度。所以商鞅变法把统一斗、桶（斛）、权衡、丈、尺也作为重要政策之一，秦孝公十八年（前344年）曾颁布了标准量器，这就是存世的“商鞅方升”。田齐的子禾子和陈犹为了防止“左关”的官吏舞弊，决定“左关之釜”以“仓廪之釜”为标准，铸造了标准量器。度量衡器和符节契券，同样是当时政府考核官吏和防止官吏舞弊的工具，所以《荀子·君道篇》说：“合符节，别契券者，所以为信也。”

由于战国时代官僚机构中有这四种新制度的创立，这就使得一整套官僚机构能够层层控制，集中权力于国君手中，形成中央集权的国家机构。秦汉以后，封建王朝所用的官僚制度，便是沿袭战国时代的制度而加以发展的。

机构建立

春秋战国时，各国自从经过了新兴地主阶级的政治改革，就出现了中央集权的官僚政治，在国君之下有一整套官僚组织作为统治工具。在这个官僚组织中，是以“相”和“将”为首脑的。

相是官僚组织的“百官之长”，中原六国中央均有设置。在出土的众多兵器中，有的器物上有“相邦义戈”、“相邦吕不韦戈”等字样，那是秦相张仪、吕不韦督制的兵器，据《睡虎地秦墓竹简·工律）说：“公甲兵各以其官名刻之。”这意思是说公家督造的兵器要刻上督造者的官名。可见战国时期相的法定名称叫相邦，“相”有辅佐之意，作为一种官称，春秋时代就已经有了，那时只是一种地位不高的礼宾官。“邦”就是国，相邦就是辅佐国君办理军政大事的官员，就是国君下面的大总管。汉人避刘邦讳，改相邦为相国。先秦的古书如《庄子·盗跖》称宰相，《战国策·赵策三》则称丞相，指的都是同一官职。“宰”作为官名，甲骨文就已出现了，春秋时代某些国家，已有总领百官的冢宰、太宰，也有助卿、大夫总管一家一邑事务的家宰和邑宰。这些冢宰、太宰或相，还是某些强大的卿大夫的世袭官职。作为一国最高行政长官的相，其设置当萌芽于春秋齐景公时，景公曾设左右相。相的职权，据《荀子·王霸篇》云：

相者，论列百官之长，要百事之听，以饬朝廷臣下百吏之分，度其功劳，论其庆赏，岁终奉其成功，以效于君，当则可，不当则废。

战国最早设相是魏，继后是韩、赵。秦国受三晋的影响，置相比较晚，秦孝公时，商鞅由魏入秦，始为左庶长，后升大良造，并未称相，但是他的地位相当于三晋的相邦，所以史称“商鞅相秦”。最早记载的秦相是秦惠文君十年（前328年），以张仪为相，秦武王二年（前309年），初置丞相，并分左、右。樗里疾、甘茂就是秦最早的左右丞相。此后也有只设丞相，不分左右的。丞相之称，赵国也曾用过，《战国策·赵策三》载：建信君说：“秦使人来仕、仆官之丞相。”赵国除称丞相外，还有称假相、假相国和守相。如《史记·廉颇蔺相如列传》载：“假相大将武襄君攻燕。”《战国策·秦策五》载：“文信侯出走，与司空马之赵，赵以为守相。”所谓假就是兼理的意思，守是指试用或代行官职。假相，应为兼任相职，守相则是试用性质的相，战国时代的宋、卫、中山、东周等小国也都设有相。