背景

1950年代以来的40多年间，“粮油关系”是构成市镇居民生活中基本关系之一。相当长时期内，市镇居民无法逃遁于粮油关系之外，当其出生、婚嫁、迁徙、死亡时，必须办理增减定量和转移供应关系的手续。

农业人口没有粮油关系，但粮油关系是农民进城的基本门槛，当其通过有限孔道“农转非”时，务必凭相关证明到国家粮站办理粮油供应转移证明，在市镇建立粮油关系，从而跳出“农门”、吃上商品粮。

粮油关系的建构及其不断强化

1950年代初，中国政府选择了重工业优先发展的工业化路径，继而为动员、集中有限的资金和资源优先发展重工业，逐步建立起一整套的计划经济体制。在此战略选择和制度安排下，1953年的“粮食危机”催生了粮食统购统销政策。当年10月，中共中央作出《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》。11月，政务院下发《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》。按规定，由政府垄断粮食购销，从农村低价征购、向市镇（含工矿区等）低价配售。随着市镇粮食统销的施行，粮油关系逐步建构起来。

粮油关系的建构从“划片定点、凭证购粮”开始。统购统销出台后，各地相继成立粮食办公室或粮食工作委员会等机构，组织实施粮食统销。起初办法比较简易，即对机关、团体、学校、企业等的人员，通过其组织进行供应；对一般市民，发购粮证，凭证购买，或暂凭户口簿购买。在执行中，各地普遍采用“划片定点，凭证购粮”的办法，即居民只能按居住区域到指定粮店凭证购粮。比如，1954年5月，上海市粮食局成立粮食定点供应工作办公室，8月初，各区先后成立粮食定点供应工作小组或工作队，具体业务由各区油粮供应站执行。为了适应基层粮油管理工作的需要，市粮食局、公安局还向各区公安派出所派驻“油粮管理员”1人。居民由所辖地区派出所（具体工作由油粮管理员负责）以户为单位，发给购粮证；购粮证的迁移也由油粮供应站办理。

然而，“划片定点，凭证购粮”主要是将居民购粮的区域和粮店固定，数量方面则未严格限定，一般由居民自订计划上报审核。由于标准不确定、审核不严格，1954－1955粮食年度的粮食统销发生混乱。不少市镇居民超出需要多买粮食，甚至出现粮食倒流农村的现象。对流动人口的粮食供应几乎放任自流，如各地对船民的供应，凭航行证、户口簿、选民证、乡村证明等都可买粮。]这些现象表明，居民粮食关系尚需在购买方式和数量方面再作规范和界定。

1955年4月28日，中共中央、国务院发出《关于加紧整顿粮食统销工作的指示》。30日，粮食部负责人专门谈话，要求对市镇居民口粮供应，必须查实人口，按户去定计划，核实供应。5月16日，中共中央、国务院发出《关于整顿城市粮食计划供应工作的指示》，决定全面实行“以人定量”和各种行业定量供应的计划供应制度。各地遂对市镇粮食供应进行整顿，将以往的单纯凭证购粮改为按户核实，一般是在购粮登记的基础上各户居民参照半年来平均实际消费量提出月需计划，核填购粮证，凭核实后的需粮计划数购粮。在总结各地经验基础上，8月25日，国务院又公布《市镇粮食定量供应暂行办法》和《农村粮食统购统销暂行办法》。按规定，在市镇，根据居民的劳动差别、年龄大小及不同地区的粮食消费习惯实施口粮分等定量，以户为单位，发给购粮凭证；居民婚嫁、出生、死亡、分居、并居的，均应在办理户口手续后，凭户口证件办理粮食供应的增、减、转移手续；居民迁居的，应凭城镇居民粮食供应证向原发证机关领取粮食供应转移证，凭证至迁入地区办理粮食供应手续。农村居民外出时，则必须凭相关证明领取（指缺粮户）或者换取（指余粮户或自足户）粮票，方能在外就餐；迁居外地的，应凭户口转移证件至国家粮站办理粮食供应的转移手续。

实行粮食定量供应之后，全国市镇逐步建立三种粮食管理制度，即粮证管理制度、粮票管理制度以及居民口粮供应标准的变更和迁居转移供应关系等管理制度。至此，粮油关系大体成型，市镇居民购粮不仅粮店固定，而且数量限定，出生、婚嫁、迁移、死亡时，还必须办理增减定量和转移粮食供应关系的手续；而为确保粮食关系稳定，对农民外出、迁居时的粮食供应也作了必要限制。

粮油关系的确立对控制粮食销量起了一定作用，但因“一五”时期大规模基本建设展开以及“大跃进”时期政策失误，市镇人口数量急剧扩张。比如1956年各方面招收的人员，比原计划的84万多了100多万。“一五”期间，主要因为大批农村劳动力进城，城镇社会劳动者由1533万人增加到3205万人，年均增长率达9.7%。1949到1957年，人口自然增长率仅为2－3%，城镇人口年均增长率却达7.05%，城镇人口占总人口比重，由10.6%激增至15.4%。到1960年，由于“大跃进”期间生产战线越拉越长，吃商品粮人口占总人口比重更跃升为20%。

市镇人口增速之快、数量之大，严重冲击着粮食统销。因而1957年又发生粮食供应紧张，当年6月底，粮食库存从原来427亿斤，下降到364亿斤，减少63亿斤。只是由于粮食尚有一定库存，紧张状况才没有表面化，但对决策者的压力不容小觑。“大跃进”造成的粮食供应严峻形势，则更是众所周知。在此背景下，粮油关系不断强化，其路径可从两个密不可分而又各有侧重的方面来看：

其一，户粮关系一体化。50年代初，户籍制度还比较宽松，主要承担登记和管理功能，民众尚可自由流动。但统购统销实施后，如听任农民自发涌入市镇，粮食计划供应势必难以为继。因之，一系列“劝阻”、“防止”农民流入城市的指示或通知相次下发。各地随即对“盲流”分别进行劝阻和遣送返乡，但实效不彰。1957年入秋后，鲁、苏、皖、豫、冀等省又大量出现“盲流”。决策者遂决定严加防控，将粮食供应与市镇户口完全挂钩。当年12月，中共中央、国务院作出指示，要求组成以民政部门为主有公安、铁道、劳动、交通、商业、粮食、监察等部门参加的专门机构，负责制止“盲流”。指示强调进行严格户口管理，加强城市粮食供应控制，不得向没有城市户口的人员供应。次年1月，全国人大通过的户口登记条例进而规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”公安部部长罗瑞卿在对条例进行说明时说，实施该条例的一个重要作用就是“正确贯彻统购统销”。4]1959年3月，粮食部发出指示强调，对没有户口和粮食转移证的临时人口，以及不带粮票的流动人口，一律不供应粮食。1963以后，公安部在人口统计中把是否吃计划供应的商品粮作为划分户口性质的标准，吃国家供应粮食的户即城镇居民户被划为“非农业户口”。这样，居民户籍关系与粮油关系实现了一体化，此后相当长时间，往往户口、粮油关系并举，二者须臾不可分离。

其二，计划供应严密化。按决策者初衷，粮食计划供应只是“暂时的措施”，待到供应充裕，就应取消。但“赶超”战略和计划体制的长期维系，加之政治运动干扰等因素，导致粮食长期短缺，计划供应自然延续下来，并随着户粮关系一体化而日益严密。1959年3月，针对“大跃进”后市镇人口增加、工种变化、体力劳动增强等情况，粮食部指示，应恢复和健全必要的人口、工种、定量、粮票的登记报告制度；加强“划片定点”、“以点管户”工作。10月，粮食部提出计划居民口粮供应水平的参考公式：

同时对人口变动所引起的供应关系变动作了详细规定，即，迁入：应先落户，再凭户口和粮食供应转移证办理粮食关系；迁出：凭居民口粮供应证办理转移手续，转移时，一律实行按实际迁出日期签发粮食转移证的办法；出生：凭出生证办理粮食供应关系；死亡：持居民口粮供应证注销粮食供应关系。1962年6月，粮食部发出通知，对粮食供应提出进一步要求，规定在办理粮食供应手续时，必须有入户的证件、粮食供应转移证件和法定机关批准的证件，才能办理粮食供应手续，发给购粮证；还要求定期核实市镇定量人口，做到实有人口和“户口簿”、“购粮证”、“定量人口、等别定量标准登记底册”上的人口数相符合，做到一人一份粮。

五、六十年代以后，不断强化的粮油关系构成了当代中国史上一项重要的制度形态，也成为民众日常生活中的基本规范和秩序之一。市镇居民无法逃遁于严格的粮油关系之外，农民则被粮油关系严厉地阻隔在市镇门槛之外，此间上演了一幕幕社会悲喜剧。直至改革开放之前，情况都不曾稍变。

逐步松弛以至名存实亡

改革开放之后，粮油关系的基本框架和实质没有多少变化，政府还一再重申要坚守粮油关系。1979年6月26日，国务院批转的公安部、粮食部《关于严格控制农业人口转为非农业人口的意见的报告》要求各级公安机关切实加强对农业人口迁入城镇的控制工作，粮食部门要坚决制止不按政策规定把集体所有制单位的农业人口就地转为非农业人口。建议各级党委和政府认真检查过去户口和粮食供应迁移规定的执行情况，凡不符合城镇人口入户条件或者不应转为非农业人口的，要限期把户口、粮食关系退回去。1981年10月，中央强调“严格控制农村劳动力流入城镇”，要求今后农村人口迁入城镇的要严格履行审批手续，公安、粮食、劳动等部门要分工合作把好关，不要政出多门。12月，国务院进一步要求加强户口和粮食管理，责令粮食部门按照政策规定严格控制农业人口转为非农业人口，对不符合规定的，不供应商品粮。

然而，20世纪七、八十年代之交，随着农村家庭承包制的推行，粮食供应形势发生戏剧性转变，农民“卖粮难”反而成为大问题。与此同时，被长期掩盖的农村劳动力剩余问题渐次浮露水面，农民自发流向城市的规模日益增大。这些因素对长期以来粮油关系所界定的秩序形成很大挑战。尽管粮油关系框架和实质没有改变，但其所处的社会环境日益宽松，社会选择的空间有所扩展，致使粮油关系对人们束缚的强度呈相对弱化之势。这主要表现在：

第一，“自理口粮户口”的出现。随着农村商品生产和商品交换的迅速发展，乡镇工商业蓬勃兴起，越来越多的农民涌向集镇务工、经商，他们迫切要求解决迁入集镇落户问题。1984年中央一号文件指出：“一九八四年，各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民可自理口粮到集镇落户。”当年10月，国务院发出关于农民进入集镇落户问题的通知，具体规定：“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在集镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落长住户口，及办理入户手续，发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业人口。粮食部门要做好加价粮油的供应工作，可发给加价《加价粮油供应证》。”4]与此同时，一些省还要求适当放宽进入集镇落户的对象。比如浙江公安厅提出：县属集体所有制企事业转正不转粮的职工、干部、教师和区乡干部长期住在集镇的农业户口家属，区乡招聘的广播员、农科员、卫生员、保值员等，均应允许在集镇落户办理自理口粮长住户口。到1986年底，在不足3年的时间里，全国办理自理口粮户口的达1633828户、4542988人。 “自理口粮户口”的出现，标志着行之20多年隔离城乡的户籍制度有所松动。随之，粮油关系对那些有能力、有意愿购买“加价粮油”人员的束缚自然大为削弱。