定义

“公共外交和政府外交组成国家的整体外交。参与公共外交的国家应从各种角度向外国公众表达本国国情，说明本国政策，解释外国公众对本国的不解之处，同时在国际交流中了解对方的有关观点。开展公共外交的目的是提升本国的形象，改善外国公众对本国的态度，进而影响外国政府对本国的政策。”可用下图描述公共外交的范畴及其与政府外交的关系。狭义的或者古典的公共外交（public diplomacy）是指一国政府与国外民众的外交形式,它的活动手段包括文化交流项目、国际广播和互联网等,其主要表达形式是信息和语言。而在当今日新月异的互联网时代，公众通过互联网等现代信息手段能够更广泛地参与到公共外交活动中来，或者有更多的公众行为具有公共外交效果。相比而言，赵启正提出的中国版的公共外交定义更具时代意义和现实意义。

各国对公共外交的定义历来各有不同，如日本、美国等都有对其不同的定义。美国出现的“新公共外交”的概念与赵启正中国版的公共外交定义殊途同归、不谋而合。

详细内容

“公共外交”作为一个术语，首次出现是在1965年，当时美国塔弗兹大学弗莱舍法学院系主任埃德蒙德·古利恩(Edmund Gullion) 将其定义为：“公共外交旨在处理公众态度对政府外交政策的形成和实施所产生的影响。它包含超越传统外交的国际关系领域： 政府对其他国家舆论的开发， 一国私人利益集团与另一国的互动， 外交使者与国外记者的联络等。公共外交的中心是信息和观点的流通。”在当时，公共外交主要指美国新闻署所从事的非传统性外交活动，如包括国际广播在内的信息活动及教育文化交流活动等。1987 年, 美国国务院《国际关系术语词典》把公共外交定义为：“由政府发起交流项目， 利用电台等信息传播手段， 了解、获悉和影响其他国家的舆论， 减少其他国家政府和民众对美国产生错误观念，避免引起关系复杂化，提高美国在国外公众中的形象和影响力，进而增加美国国家利益的活动”。1997年美国政府将新闻署并入国务院时的政策设计小组认为公共外交是通过理解、增进和影响外国公众的方式来促进美国国家利益的实现。2009年七月，胡锦涛总书记在第十一次驻外使节会议的讲话上，首次提出中国要开展公共外交，这标志着公共外交正式提上政府的议事议程。2010年全国“两会”期间，外交部部长杨洁箎第一次公开谈论公共外交。1

原理综述

对于公共外交的内涵,欧美各国未有太大分歧,争论的焦点主要集中在公共外交与国际关系理论的关系问题,即公共外交能否登上国际关系理论的“大雅之堂”。公共外交是以信息和语言为主导的外交决策行为,以国外民众为对象,它强调外交实施国(主体)与国外民众(受体)的“合作”关系,这与国际关系中冲突常有而合作不常有的“无政府状态”前提是相矛盾的。

“公共外交”是一种面对外国公众，以文化传播为主要方式，说明本国国情和本国政策为主要内容的国际活动。它对政府的外交工作有相辅相成的支持性意义。进行公共外交的主体包括政府外交部门，但更多的是非政府组织，如民间团体、大学、研究机构、媒体、宗教组织以及国内外有影响的人士。他们可以借助各自的领域和国际交往的舞台，面对外国的非政府组织、广大公众，甚至政府机构，从不同角度表达本国的国情和国际政策。公共外交比起我们熟悉的“民间外交”的内涵更丰富。

理论实践发展

总论

尽管公共外交的活动可以追溯久远，但长期以来主要作为军事、安全、经济等问题的附属物来对待。在西方，公共外交应当从第二次世界大战之后才开始逐渐引起注意。学者们对公共外交的重视则更晚，基本上从20世纪60年代才开始进行系统研究[1]。有学者认为，公共外交研究脱胎于文化外交研究，比如英国把公共外交称为文化外交[2]。如果按照这种观点，公共外交的研究起源应当追溯久远。事实上，公共外交和文化外交是不同的：前者是强调一国的政府对另一国的民众开展的着眼于塑造良好国家形象的交流和传播活动，所使用的手段不仅仅是文化手段，也包括经济手段、政治手段和其他社会交往手段；文化外交则是指国家仅仅运用各种文化手段推进其对外政策的实施，是一种强调政府之间的文化合作活动。当然，两者的目的相同，都是“在其他国家塑造自己的良好形象，以获取国外舆论的理解和支持，从而为外交政策的实施铺路搭桥。”[3]因此，从公共外交的提出来看，公共外交的研究应当从20世纪60年代算起。

20世纪50年代

在上世纪50年代之前，美国关于公共外交的研究基本上停留在对外宣传和文化活动的研究阶段。1953年，美国国务院负责公共事务的前助理国务卿爱德华·W·巴雷特（Edward W. Barrett）出版了《真实是我们的武器》（Truth is our weapon）。当时国家安全委员会NSC-68号文件提出要和苏联展开大规模的竞争，在这种情况下，巴雷特认为应该把宣传作为同苏联竞争的一个重要武器。其实，正如他在书中所说，“美国的国会议员，正像一般的美国大众一样，对于宣传的内容普遍抱怀疑态度，但是，如果你以战争的面貌出现，从国会获得拨款就会很容易。”[4]可见，在巴雷特看来，公共外交等同于宣传，并且最终服务于美国政府外交政策的实际需要。另一位外交官奥伦·斯蒂芬斯（Oren Stephens）在1955年出版的《公正世界的事实：美国的海外信息活动》（Facts to a Candid World: America's Overseas Information Program）则直接把公共外交等同于“宣传”（propaganda），他认为独立宣言就是“第一个首要的宣传手册”[5]。总体来看，公共外交研究在20世纪50年代之前源自于战争的需要或者冷战的需要，比如巴雷特的著作从根本上是杜鲁门政府发动“真理之战”的工作心得，巴雷特作为直接的实施者对于宣传的巨大作用感同身受，得出美国应该把对外宣传作为外交的重要组成部分的结论并不奇怪。但是，宣传在美国上下的名声终究十分糟糕，因此，杜鲁门政府并没有确立把宣传作为政府机构的组成部分，公共外交没有在美国政府内部确立独立的地位。直到在战争中对宣传的效果深有感受的艾森豪威尔将军入主白宫之后，才在国会权威人物威廉·J·富布莱特、希肯卢伯、洛克菲勒等人的支持下，顶住麦卡锡主义的重重压力，于1953年8月1日建立了美国新闻署，开始确立公共外交的独立地位。尽管如此，公共外交的另外一些重要项目比如教育文化交流、政府公关等活动仍然在国务院的管辖之下，美国新闻署的职能也不明确，仅仅是“传播消息，而不应该再做超越这个界限的事情”，“美国新闻署不应该试图说服其听众相信什么。”[6]

20世纪60年代

20世纪60年代，肯尼迪政府对公共外交比较重视，对公共外交的研究也进一步深入，特别是把教育文化交流纳入公共外交的轨道。肯尼迪当选总统之后不久，立即组织各方面对对外事务进行调查研究，在美国新闻署建立了弗里-戴维森（Free-Davison）特别调查委员会，对公共外交事务进行调查，并提交了一份相当有学术水准的报告，提出建议将国务院国际合作署的教育文化交流项目和商务部的国际展览活动移交美国新闻署，并将美国新闻署更名为“国际交流署”或者“美国文化交流署”[7]。同时，一些外交官也提议扩展美国新闻署的职能，“美国新闻署的目的应该是说服对方，而不仅仅是让对方了解。”[8]肯尼迪对这些意见都比较看重，但当时受到了参议员富布莱特等人的反对，肯尼迪总统权衡再三最终没有采纳。但是，肯尼迪总统采取了“只做不说”的策略，委派在美国新闻界颇有影响且在美国民众中家喻户晓的著名节目主持人、CBS的副总裁爱德华·R·默罗（Edward R. Murrow）担任美国新闻署署长（1961-1964）。默罗本身能力突出，曾经用朝鲜战争的事实报道反击麦卡锡主义，并且深受肯尼迪总统的信赖，在任期间解决了美国新闻署内部工作混乱的状况，并鼓励学者和外交官积极探索新的工作思路，推动了美国新闻署的工作开展，创立了业内同行一致称赞的关于新闻公正、社会责任、报道观念等方面的“默罗遗产和传统”[9]。同时，默罗对公共外交的支持和鼓励对学者们的研究影响巨大，一大批研究公共外交的著作出版，形成了一个小高潮。比如菲利普·库姆斯（Philip Coombs）于1964年出版的《对外政策的第四层面：教育与文化事务》（The Fourth Dimension Of Foreign Policy: Educational and Cultural Affairs）比较系统地研究了美国在国外开展的所谓“仁慈的教育文化交流活动”，以及如何通过这些活动来“反击共产主义的扩展”。[10]再比如罗伯特·布洛姆（Robert Blum）主编的《文化事务与外交关系》, （Cultural Affairs and Foreign Relations，Englewood Cliffs, 1963）、泰瑞·L·狄贝尔和沃尔特·R·罗伯茨（Terry L. Deibel and Walter R. Roberts）主编的《文化与信息：两项外交政策功能》（Culture and Information: Two Foreign Policy Functions，Washington, 1976）、查尔斯·弗兰克尔（Charles Frankel）出版的《被忽视的对外事务：美国的对外教育与文化政策》（ The Neglected Aspect of Foreign Affairs: American Educational and Cultural Policy Abroad，Washington, 1966）、阿瑟·霍夫曼（Arthur S. Hoffman）主编的《国际传播与新外交》（International Communication and the New Diplomacy，Bloomington, 1968）、查理斯·A·汤姆森和沃尔特·H·C·莱威斯（Charles A. Thomson and Walter H.C. Laves）出版的《文化关系与美国对外政策》（Cultural Relations and US Foreign Policy，Bloomington, 1963年罗伯特·E·埃尔德（Robert E. Elder）出版的《信息机器：美国新闻署与美国外交政策》（The Information Machine. The United States Information Agency and American Foreign Policy，Syracuse University Press,1968）。此时的研究已经明确提出了公共外交（public diplomacy）的概念，在内涵上也开始注重教育文化交流活动，进而把信息活动和教育交流活动作为公共外交的主要工作内容，公共外交的框架已经确立。

但是，这些研究成果基本上实践性和操作性更强一些，缺乏理论性和分析性，被看作是“另类思考”，虽然观点新颖，充满创意，但在有无必要、其效果如何等问题上都没有很好地解决，相比美苏冷战和维护国家安全的大格局，公共外交显然缺乏依托的现实基础。因此，这些研究成果并没有及时地被政府接受，影响也极为有限。

20世纪70年代

进入上世纪70年代之后，现实主义外交思维根深蒂固的尼克松-基辛格政府外交班底对公共外交更是不屑一顾，对他们来说，东西方之间的意识形态冲突仅仅是使得美国的大战略更加复杂化，真正推动意识形态缓和的不是公共外交，而是禁止核军备竞赛、承认欧洲的现状以及促进商业关系[11]。因此，外交理论研究界和外交官把研究的主要着眼点集中在军备竞赛、国际冲突、国际危机以及外交决策过程研究等方面。

20世纪80年代