基本内容

行政文化是指在行政实践活动基础上所形成的，直接反映行政活动与 行政关系的各种 心理现象、 道德现象和精神活动状态，其核心为行政 价值取向。

文化作为一种复杂的社会现象，在不同的社会生活领域具有不同的内容和表现形式，在行政活动领域即表现为行政文化。行政文化是与行政相关的文化，它包含人们行政行为的态度、信仰、感情和价值观，以及人们所遵循的行政方式和行政习惯等，具体来说包括人们的行政观念、行政意识、行政思想、行政理想、行政道德、行政心理、行政原则、行政价值、行政传统等。行政文化是一种多层次的、复合的文化，它的形成受到多方面因素的影响，如历史条件、地理环境、社会制度、民族特性、文化心理、文化背景、传统习惯等。行政文化是在社会文化的基础上，在具体的行政活动中形成的，不同的社会文化背景、不同的行政活动培育出不同的行政文化，行政文化的形成是一个长期而缓慢的过程，一旦形成则具有不少相对稳定的特性。如(1)时代性和民族性。神权政治时代的行政文化是迷信的、神秘的，封建专制时代的行政文化是尚权威、重服从，资产阶级革命时代的行政文化是讲人权、尚实效、重法治，社会主义民主政治时代的行政文化则重科学、为民众、尚服务。行政文化又往往因不同的国度和民族形成不同的模式和色彩，美国的行政文化通常表现为民主、自由、积极、奋发的特色，德国的行政文化表现为重法、守纪、严正、整齐的特色，英国的行政文化则有尚典、守旧、泥古、重名的色彩。(2)社会性和积淀性。行政文化是一种社会积淀物，是人们在长期行政活动中知识、经验、理想、信仰、道德、价值的积淀，是通过长期创造、延续、传承而实现的。(3)整合性与多元性。行政文化是在一个相当长的历史过程中，在人类社会的经济、政治发展和治国安邦的相互作用过程中，在不同社会文化的冲突和交融中，由不同的区域和人群逐渐整合而成，不同的人群和区域使行政文化呈现出多元的特性。(4)普遍性与连续性。行政文化是连续的、持久的和无所不在的，行政文化一经形成将广泛地、持续地影响行政主体及其行政活动。(5)渗透性与隐蔽性。行政文化往往以比较隐蔽的形式渗透到社会的各个领域，渗透到各个行政组织和行政人员中，渗透到具体的行政活动中。

行政文化的形成及其特性决定了行政文化是一种潜在的无形的力量，其影响是巨大持久、无所不在、无时不有的。行政文化对行政管理的影响主要有如下方面。

一是对行政行为的影响。任何特定的行政活动无不受到行政文化的制约，无论是行政决策还是行政执行都是如此。行政文化通过人们行政心理、行政意识、行政思想、行政习惯对行政行为发生作用。行政文化对行政行为的影响是全面的、直接的，不仅影响行政决策是否果断、科学、可行，而且影响行政执行是否快捷、完整、灵活。具有自觉行政意识和进取行政思想的人，能够成为当机立断、独立思考的决策者和坚定、灵活的执行者；反之，则成为优柔寡断、固步自封的决策者和僵化、拖拉的执行者。开放型的行政文化氛围，会使决策者的行为具有开放、民主、效率倾向；相反，封闭型的行政文化氛围则会使决策者因循守旧，唯书唯上，思想僵化。民主型的行政文化氛围会使决策者的决策具有创造性、灵活性和综合性；相反，专制型的行政文化氛围会使决策者专横武断，刚愎自用。晦暗型的行政文化氛围会使决策者心胸狭隘，玩弄权术，争功讳过，造成行政风气腐败；相反，明朗型的行政文化氛围则会使决策者胸襟开阔，宽宏大度，公平正直，坚持原则，从而形成廉正健康的行政风气。当然，由于文化背景的不同，人们判断决策者和执行者的标准是不同的。但无论评价标准如何，行政文化对人们行政行为的影响是巨大的。

二是对行政观念的影响。行政文化对人们行政观念的影响是长远的、深层的。行政文化作用于行政活动往往是通过行政人员的观念、信仰、习惯来实现的，行政人员是行政活动的主体，在行政活动过程中，行政文化环境对行政人员的观念起着直接的决定作用，社会成员进入行政活动领域后，不可避免地带有原有行政文化影响下各种积极或消极的因素，并在一定的行政体系内和具体的行政活动中形成特定的思想观念。如官僚主义，高高在上，遇事推诿，不求有功，但求无过，为政不廉，任人唯亲等行政观念很大程度上与封建的等级制度、价值观念、思维方式、伦理道德等行政文化氛围有关。

三是对行政体制的影响。行政文化从多方面影响行政体制，这种影响和作用是潜在的、复杂的，通过历史条件、地理环境、民族特性、文化心理、文化传统、社会制度、政治状况、经济水平等对行政体制发生作用。封闭的地理环境，落后的社会制度，较低经济水平下形成的崇尚权威，注重人治，讲求等级制的行政文化会产生专制主义中央集权的行政体制；相反，开放的地理环境，先进的社会制度，较高经济水平下形成的崇尚民主，注重法制，讲求平等的行政文化会产生民主色彩地方分权的行政体制。守旧、惰性、注重形式的行政文化会产生低效率的行政体制；相反，进取、勤奋、讲求实效的行政文化会产生高效率的行政体制。

总之，行政文化对行政管理的影响是广泛的、深远的，以致有人称之为“行政的非正式组织”，行政文化通过行政行为、行政观念、行政体制对任何特定的社会行政活动产生影响，这种影响不是直观的、简单的过程，而是一个复杂的、多样的、潜在的过程。

中国现代行政文化是在新中国成立后，以社会主义公有制为基础，以马列主义、毛泽东思想和邓小平建设有中国特色社会主义理论为指导的新型行政文化，这既是中国传统行政文化在现代的延续，又是马克思主义中国化及其在意识形态领域占主导地位的结果。近代以来，西学东渐，随着欧风美雨的荡涤，中国最终选择了马克思主义，中国传统文化与马克思主义的锲合，一方面表现为马克思主义对中国传统文化的扬弃，另一方面表现为中国传统文化对马克思主义的融合。这种中国化的马克思主义，毛泽东同志和邓小平同志是典范，他们尽力吸收中国传统文化的积极因素，又力排传统文化的消极因素，在反对经验主义、教条主义和官僚主义的同时，强调实事求是、理论联系实际、密切联系群众，使马克思主义与中国传统文化的优秀传统，如大同思想、辩证法思想和自强不息思想和谐地融合成一体，形成了中国的马克思主义——毛泽东思想，成功地指导了中国革命和建设实践，构建了中国现代行政文化的基本框架。实事求是，理论联系实际，群众路线，关心人、理解人、尊重人、全心全意为人民服务，廉洁自律，坚持行政改革，优化行政组织，开始注重法制、效率，逐步走向开放，成了中国现代行政文化的主旋律。行政文化毕竟是在社会文化的基础上形成的，必然受到社会文化的制约和影响，其积淀性和持久性难以在短期内消除。曾以璀璨而闻名于世的中国古代行政文化其精华与糟粕并存，既有统一性、严密性和实用性特点，又有专制性、封闭性和保守性特点，使中国现代行政文化在继承古代文化优秀传统的同时，不可避免地受到封建行政文化的消极影响。这些消极影响主要表现为：

封闭而不开放。中国传统行政文化的封闭在很大程度上取决于中国古代较为封闭的地理环境。东临大海，西为高山沙漠所阻隔，中国古代文化几乎是在少有外来文化作用的条件下形成的。文化的封闭导致了很少向外开放，无法知道外界的信息，行政观念数千年一脉相承，行政体制世代相袭。

排异而非兼容。行政文化的封闭与行政文化的排异心理是分不开的。在中国传统文化中，“非我族类，其心必异”曾是人们广泛接受的观念，在思想文化领域则表现为对外来文化的排斥。在这种文化背景影响下，人们对外界情况及其变化常常持不屑一顾的态度。长期以来的中华中心论、中华文明论导致对世界先进的行政管理水平和管理理论知之甚少，妨碍了行政观念的改变和行政技术手段的更新。

神秘而缺乏透明度。行政体系的封闭性和行政心理的排异性必然导致行政活动的神秘性。传统文化的非参与意识使“不在其位，不谋其政”的观念根深蒂固，行政活动缺乏社会成员的积极参与和社会的有效监督，行政活动成了少数精英的治国安邦活动。

守旧而不思进取。农耕文明下的传统社会，人们日出而作，日落而息。习惯于简单再生产，安于现状，不思进取，求稳怕乱，不愿创新和改革。这种传统文化影响所及，使行政改革缺乏推动力，人事管理缺乏激励机制，人们对行政改革缺乏必要性和自觉性认识，脆弱的心理承受能力导致改革中止或迟缓，尤其是改革中涉及利益调整时更是阻力重重。

重形式而轻效率。传统行政文化中注重形式，官场办事讲究繁琐程序和规则，公文样式千篇一律，导致行政管理中爱做“官样文章”，办事拖拉，机构臃肿，人浮于事，决策迟缓，影响行政效率的提高和行政目标的实现。

重人治而轻法治。传统行政文化中治国安邦往往是重人轻法的，从先秦“有治人，无治法”，“法不能独立，……得其人则存，失其人则亡”（《荀子·君道篇》）到明清“有治人无治法，若不得其人即使尧舜之仁，皆苛政也”（《清世宗实录》）大体反映了这一点。中国历代法典中从来没有约束皇帝权力的条款，法自君出，权力支配法律，用人治事多为长官意志，以致人们习惯于接受能拯救自己的清官和救星，对保障社会正常运转和人民基本权力的法律无兴趣，不习惯用法律来捍卫自己的权利，人情风盛行。在行政活动中往往表现为行政权力凌驾于法律之上，行政决策和执行缺乏法律的约束，有法不依，执法不严成为常事。

重权威而轻民主。传统社会定于一尊的皇权使权威观念影响至深。在行政活动中往往会出现独断专行，集权制，家长制，个人决策，行政民主难以得到体现。

重共性而轻个性。传统文化中以办事稳健、不出风头为为政的要诀，以致于行政人员在行政活动中思想僵化、保守，不敢开拓、创新，行政活动缺乏应有的弹性和活力。

追求等级而不尚平等。中国传统社会的等级观念是严密的，政治结构中的专制主义越严重，社会等级越趋森严，等级观念越趋强化，担任官职的高低与权力的大小，与社会地位的高低、财富的多少联系在一起。等级观念是中国古代社会封建官僚制发达的文化成因，这一思想观念在现代社会总是把一定的人与一定的身份或等级联系起来，不管是从事科学研究、工程技术，还是文学创作，总是要与某一级别联系起来，“官本位”盛行，“官念”强烈。在行政活动中常常表现出极强的等级性和依附性，严重影响行政法制建设和行政民主进程。

注重大一统集权而缺乏必要的分权意识。传统的农业社会由于缺乏社会的凝聚力，主要靠外在的行政力量维持正常的运转。这使王权为核心的大一统观念影响至深，造成行政权力的无条件集中，“天下事无大小皆决于上”（《史记·秦始皇本纪》）成了行政权力行使的惯例，事必躬亲成了勤政的典范，现代社会合理、必要的横向和纵向行政事权划分难以获得人们的共识。