序言

加快推动新一轮电力体制改革

中国经济体制改革研究会会长宋晓梧

十八大报告指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。我们从高度集权的计划经济向社会主义市场经济转轨，必然经过政府逐步放权的过程，在这一过程中难免存在政府与市场边界不清的问题。前一阶段，由于我国经济高速增长，这一关键问题在很大程度上被掩盖了，这个问题在电力产业也表现的十分明显。

目前，传统的国家电网集权管理体制与智能化的分布式能源发展模式之间的矛盾越来越突出，推进电力体制改革成为经济体制改革的重大问题。电力体制改革是我国行业改革的深水区之一，应当抓住有利时机及时启动新一轮电力体制改革。

伴随着我国经济社会发展进入新阶段，政府与市场边界不清，政府“越位”、“缺位”、“不到位”等所积累的弊端日益显现。迫切需要我们加快推进政企分开、政资分开、政事分开，政府与社会组织、市场中介组织分开。把不该由政府管理的事项如企业经营决策等，坚决转移出去；把该由政府管理的事项如基本公共服务等切实管好，特别是要打破各类行政性垄断，以利于真正转变发展方式，并从制度建设上抑制权力过分集中而必然产生的设租、寻租行为。

2002年国务院印发《电力体制改革方案》，启动了上一轮电力体制改革。回顾过去10年，5号文的历史成就是坚持了电力体制改革的市场化方向；高瞻远瞩地实施了总体式电力体制改革；推动了中国电力产业的大发展，特别是在发电侧实现了竞争。

根据5号文，拆分了国家电力公司，实施了厂网分开，重组了中国的发电和电网企业，将国家电力公司管理的资产按照发电和电网两类业务划分，并分别进行了资产、财务和人员的重组。可是历经10年，根据5号文的精神，国家电网公司不但没有 “完成上述改革以后，在做好试点工作的基础上，逐步实行输配分开，在售电环节引入竞争机制。”反而形成了集调度管理、电力输送、市场交易等于一身的垄断型国家电网。一方面，电力用户作为其下游产业的消费者无法与电力生产者实现正常的市场互动；另一方面，电力生产者成为其上游被捆绑的加工厂，生产者也不能对消费者的合理需求直接有效互动。这样，改造国家电网就应该成为新一轮电力体制改革必须直面的重大课题。

因此，2012年3月18日国务院批转国家发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》，再次指出：“深化电力体制改革，稳步开展输配分开试点，促进形成分布式能源发电无歧视、无障碍上网新机制，制定出台农村电力体制改革指导意见。”这都说明电力体制改革是必然的、延续的。

中国的电力体制改革面临着双重使命，它既要解决公平的分配电力产业利益的问题；也要提高更加符合新产业革命的竞争力。目前有关我国电力体制发展方向还存在较大争议。一方主张维护超级国家电网的发展模式；一方主张大力发展电力市场经济和建设智能能源体系，力主电力产业利益应该实现从向国家电网的集中转向中央政府、地方政府、电力生产者、电力消费者之间更加公平合理的分配。近两个月来，北京的有毒雾霾;东部重污染的生态环境;全国转变能源增长方式的社会压力都说明我们应该抓住有利时机及时启动新一轮电力体制改革，提高我国能效水平，转变能源发展方式。

当此之际，2012年中国经济体制改革研究会的重点研究课题深化中国电力体制改革绿皮书经过一年多的研究论证付梓出版了。

绿皮书提出：电力体制改革要实现13亿电力消费者与电力生产者两端对称的直接互动，推动占全国70%电力消费的200万大用户进入电力市场直接交易；积极经略多能互补、多联产的电力生产市场；加快实现电网公司从单边垄断经营转变为居间提供服务；实现从不平等的电力社会模式转向柔性生态化的电力社会模式，发展能源互联网，参与全球新产业革命的高端分工。为200万的国内电力大用户发放有关电力市场交易牌照；为3亿电力用户提供智能用电政策支持，扶持其中3000万以上的用户开展广泛的创新活动！

绿皮书还提出目前电力产业应当启动松绑、竞争、突变这些改革机制，实现从国家集权制电力管理转变到社会网络化电力管理模式。电力产业管理的革命还将延伸进能源领域，能源领域的成功则将推动整个经济体制的重大转变，将对中国经济的整体创新起到巨大推动作用。

《绿皮书》提出的一系列关于电力体制改革的建议，作为一家之言，如果能得到政府有关部门关注，引起学术争论，就对新阶段电力体制改革起到了抛砖引玉的作用。借此机会，对关心、支持这一课题的政府部门、有关领导和学者表示衷心的感谢！

序言

自2002年国务院印发《电力体制改革方案》以来，我国的电力体制改革实施已逾10年。通过10年体制创新的有力推动，并得益于经济社会快速发展的强劲拉动，我国电力产业结构深化调整，电力装机和发电总量迅猛提高，电力供需紧张局面彻底扭转，城乡电网质量和保障能力明显改善，全国电力运营安全、高效，促进了电力行业持续快速发展，也为整个国民经济发展提供了坚实的能源保障。

但是，我们也清醒地看到，当前，我国电力市场建设、电力行业系统性规划、输配体制改革、农村电力体制改革、电价形成机制、可再生能源开发利用、法律法规建设等项工作还未取得突破性进展，距离与社会主义市场经济相适应的电力体制，还有很长的路要走，电力体制改革仍然任重道远。突出表现为，输配体制改革尚未破题，电力市场建设进展缓慢；规划协调机制不健全，新能源和可再生能源开发利用面临困难；农村电力发展和管理水平较低，还不能适应城乡一体化发展要求；电价形成机制尚未理顺，煤电价格体制性矛盾还没有得到根本解决；电力法制化和标准化进程缓慢，无法满足电力市场变化的需要。所有这些问题，制约了我国电力行业乃至整个国民经济持续健康发展。

伴随着10年电力体制改革进程，世界电力工业发展也在深入变革。各种新技术、新理念、新方法的运用使得电力技术经济规律发生了深刻变化，整个经济社会发展对电力的需求结构、消费模式也在变化。在这种背景下，人们对原有的改革方式开始重新审视和反思，对诸如如何设计改革路径、如何有效推进改革，社会各界还存在分歧。但是，不论技术经济规律如何嬗变，一方面，电力行业作为市场经济中的基础性行业，难以规避以市场为资源配置主要手段的市场规律精髓，坚持市场化改革的方向是毫无疑问的。另一方面，对具有自然垄断性质的电力网络，如何进行有效的营运和监管，依然若明若暗，路径并不十分清楚。需要人们在市场经济规律、产业技术规律二者统一的基础上，继续深化对电力体制改革的分析研究，提出切实可行的改革路线图。

正是在这一背景下，光明日报出版社出版了2012年中国经济体制改革研究会的重点研究课题深化中国电力体制改革绿皮书纲要，这个报告综合运用规范和实证研究方法，认真回顾电力体制改革的经验成就，客观分析当前面临的体制性矛盾和问题，系统提出了继续深化电力体制改革的“六个步骤”和“十项任务”，反映了我国电力体制改革纵深研究的最新成果，对决策部门研究制定我国新一轮电力体制改革的总体方案具有重要的参考价值。